专题文章丨孙青林 等，西北干旱绿洲城市开发边界划定的实践探索——以甘肃省张掖市为例

  1 背景  

1.1 研究背景

2013 年，中央城镇化工作会议提出划定城镇开发边界的要求后，2014 年住建部、国土部开展了14 个城市的开发边界划定工作。2014 年11 月，发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合开展了全国28 个市县“多规合一”试点工作；2015 年海南、宁夏先后开展省级“多规合一”试点，随后2017 年1 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，确定增加吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州7 个省级空间规划试点。至此，全国范围内开发边界划定工作全面开展。

甘肃省的城镇开发边界划定工作始于2014 年5 月开展的“多规合一”试点工作，至2016 年底基本结束，共选取17 个试点县（市），全面涵盖了省内各类型城市，取得了包括开发边界划定方法、管控政策、弹性规则等方面的省内共识。

张掖市高台县入选甘肃省“多规合一”试点， 初步划定了“多规合一”视角下的开发边界，但甘州区及其他4 县①并未开展此项工作。本次张掖城镇开发边界划定工作来自于2018 年启动的《张掖市城市总体规划（2018—2035 年）》阶段成果，全面划定了张掖市全域的市级城镇开发边界。

张掖市位于甘肃省河西走廊中段，属于典型的农业绿洲城市，是祁连山国家生态屏障的重要组成部分，同时也是“丝绸之路经济带”甘肃段重要支点；境内地貌多样，城镇类型涵盖了绿洲城市、戈壁城市、山地城市及各类独立园区，其开发边界划定工作在河西乃至新疆部分地区极具代表性和示范意义。

1.2 国内开发边界研究进展

学界对城镇开发边界自2014 年展开了广泛研究。厦门、武汉、杭州、上海、沈阳等开发边界划定试点城市总结了各自的技术方法[1-4]，市县“多规合一”试点的各城市也探讨了“多规合一”手段下的城镇开发边界划定方法；过程中还伴随着方法论的提升，应用生态、安全、耕地保护等底限约束和空间模型手段划定开发边界的技术方法得以广泛研究[5-9]；省级试点划定开发边界领域，目前尚处于起步阶段，探讨了省市同步划定城镇开发边界的技术方法。

从开发边界划定方法来看，绝大多数研究从市县本体论出发，针对城市本体无序扩张，从底限要素扣除和用地需求汇总与预测两个主要视角，部分城市还结合了土地利用总体规划有条件建设区的划定方法，综合划定城镇开发边界。

综上，已有开发边界研究尚未充分探讨发展规律和战略如何在实践层面指引土地资源的投入，以及如何压缩过大的开发预期，同时在地方特色尤其是绿洲干旱型城市开发边界的划定领域的探讨尚为空白，未来开展省级、省市联动划定市县城镇开发边界工作领域也有待进一步探讨。

  2 张掖市开发边界划定的实践成效  

2.1 识别城市发展规律，优化绿洲城市开发边界划定方法

“绿水青山就是金山银山”是新时期发展动力机制最为贴切的表述[10]。对于西北相对落后地区而言，人民群众对于美好生活的向往与发达地区是一致的。上一个时期，城镇化的动力主要来自于工业化的带动，促进第二产业和第三产业的繁荣发展， 进一步促进城镇化进程；在生态文明时期，动力机制发生了转换：张掖市的城镇化率和工业化率变化曲线在2011 年发生了偏离并逐年扩大，与此同时城镇化率与人居环境指数②、三产比例变化曲线呈现高度同步增长态势（见图1、图2）；据2018 年民意调查显示，90% 以上民众将中心城区、县城作为城镇化的首选地。从动力机制和空间载体视角来看，张掖市的城镇化已经进入了城市时代，发展战略应引导有限的用地资源投入与城市发展规律相匹配，在保障乡村振兴和小城镇发展的同时，更为科学地向城市，尤其是应向改善人居环境、促进三产方向投放， 而非低效粗放地投入到盲目的工业园区建设中。

绿洲与城乡的伴生关系决定了张掖城镇发展规模，进而通过“人地对应”关系影响开发边界规模。历史上的张掖地区首府觻得县就是因为过度樵采、农垦和放牧，以及随之带来的人口激增，导致其所在的绿洲逐渐消失，城市也随之消亡[12]（见图3）。以史明鉴，张掖的城乡可持续发展必须以保障绿洲合理规模为前提。因此，张掖市人口发展预测的核心工作之一就是从保障合理耕作规模进而保障绿洲规模入手（耕地占绿洲面积约80%），推导保障绿洲规模所需的农村劳动力和总人口，校核城镇人口预测结论，从而提高了开发边界划定工作的科学性。

在城市结构和形态管控上，城市设计手法兼备美学和理性的双重优势，在张掖城镇开发边界划定工作中起到了重要作用。通过生态敏感性分析和建设用地适宜性评价，全面梳理了张掖中心城区周边的限制性要素，明确必须避让城镇周边永久基本农田和生态红线，并将市级湿地公园等开敞空间纳入城市开发边界，从城市设计视角预留城市绿环、绿楔和视线通廊，优化了城市结构和形态，促进人居环境提升（见图4）。

2.2 问题导向划定戈壁滩开发区边界，倒逼工业发展转型

国家西部大开发以来，甘肃全省确定了“落后追赶”基调的工业化发展战略，张掖市在此阶段设立了一处国家级开发区、五处省级开发区及四处县级开发区。发展至今，园区产业仍以资源依赖、投资拉动为主要特征；自祁连山生态环保事件③以来， 工业发展陷于停滞的同时大量建设用地已经低效、粗放地投入到园区建设中：2017 年底，各园区累计供地34.09 平方公里，投资强度不足全国平均水平的50%，产出强度不足全国平均水平的10%。

究其内因，低效的开发伴随着规模的非理性扩张，已有规划更是延续和助长了目前的开发模式。“发改下达指标—城规先行落实—土规有限跟进”是张掖开发区无序发展的重要原因。各级发改部门下达的园区总用地规模为376 平方公里，相关城乡规划总用地规模为240 平方公里，土地利用总体规划用地规模为76 平方公里。尽管土地利用总体规划从指标约束的角度限制了工业用地的过度投放，但占比高达70% 以上、位于戈壁国有荒滩无需征地的有条件建设区，客观上造成了张掖市戈壁滩上工矿企业的“撒芝麻”布局问题。本次工作从问题导向出发，按照“以国批区范围为基准，以国土申报区与国土规划指标为定量要求，与已有多规合一成果协调，综合考虑现状建设与发展情况”的园区开发边界划定原则，初步划定了全域开发区开发边界， 将开发区规模压缩为原发改委下达规模的16% 左右，原城乡规划预期规模的30% 左右。

2.3 修正执行中的物流产业发展战略，科学划定物流园区开发边界

发展战略的时效和决策科学与否往往决定了土地利用的绩效，甚至可能出现土地资源错位投放的问题。现行城市总体规划以“甘青蒙公路交通枢纽”发展定位为出发点，在三省公路枢纽处，山丹县城西北侧建设张掖国际物流园，考虑了蒙煤外运等因素，作为全市能级最高的物流中心。近年来的发展现实情况验证了战略指导的失误：一方面距离该园区50 公里左右的张掖市中心城区依托兰新铁路、连霍高速等区域交通条件，物流产业发展迅速，而山丹物流园建设基本停滞；另一方面蒙煤外运的80% 通过铁路外运，且主通道不经河西走廊。据此，规划调整了现行战略思路，确定市级物流中心位于张掖中心城区，原张掖国际物流园区作为山丹县级物流园区，并依据全市物流发展现状和预期，将该园区规划用地规模压缩至原城乡规划预期规模的26% 左右，并初步划定全域物流园区开发边界（见图5）。

  3 尚未有效解决的技术难点  

张掖开发边界划定的工作模式按照城市总体规划改革试点要求，从地级市本级出发，尚未完全落实空间规划改革要求，与未来市县国土空间规划编制要求存在技术路线偏差和研究深度差距。从尚未解决的技术要点来看，未来张掖乃至河西走廊城市在市县国土空间规划编制过程中，开展市县开发边界划定工作可能面临以下难点。

3.1 转型发展要求与地方发展的阶段性矛盾

河西地区除始于三线建设时期的金昌、嘉峪关以外，绝大多数城市处于工业化进程的初级阶段[6]。进入到生态文明时期，河西地区需要在最为严格的生态、资源条件约束下，尽快摒弃过去粗放的工业发展模式，与全国同步实现“高质量发展”。对于本轮国土空间规划的开发边界划定工作，一方面要通过开发边界的约束促进转型，更重要的是如何通过政策、管控机制和行动计划的设计，切实促进地方发展理念转变，提升空间品质和价值，协助地方度过转型的“阵痛期”。

3.2 战略决策的时效性与科学性

目前全国城市执行的全域空间发展战略多采取分行业的方式制定于上一个发展阶段，局限于时代要求，在理念、目标、路径、布局等方面已经出现不适应性，河西地区体现的尤为明显：各类国家、省级职能，尤其是以祁连山生态环保事件为代表的生态保护职能，未能得到充分落实；部分地方战略决策缺少科学论证和区域协调考虑，项目盲目推进建设后导致无法挽回或极难扭转的局面，如武威陆港的部分职能与兰州新区重叠导致项目停滞[13]、张掖山丹物流园的资源错位投放、各地工业园区盲目扩张规模导致压缩规模难度极大等问题比比皆是， 往往在本级国土空间规划战略论证、开发边界划定工作中无法完全解决。

3.3“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的规律要求和“人定胜天”的水资源观念之间的矛盾

河西走廊是甘肃省极端缺水地区，其中嘉峪关、金昌为典型的戈壁城市，人均水资源占有量低于200 立方米，低于联合国确定的极度缺水标准；张掖、酒泉地域广阔，绿洲较多，人均水资源在2000 立方米以上，属于轻度缺水；武威属于多地形区域， 人均水资源约700 立方米，属于重度缺水地区[14]。水资源总量的绝对贫乏、空间分布的极度不均衡、各城市之间用水需求差异与自清朝延续至今的分水制度[15] 之间的尖锐矛盾是市县本级国土空间规划无法解决的前置问题；从地方视角来看，水资源的约束机制难以在本级形成：如张掖的农业用水占比高达90% 以上，如通过提高农业用水效率少量压缩农业用水比例，理论上可以解决本级工业和城镇粗放式发展的用水需求[16]；嘉峪关、金昌的工业用水来自地下水、区域调水，水资源总量预期难以在本级规划中进行实质性论证；广布在戈壁滩上的各级各类工业园区，也都从自身需求角度，谋求水资源的解决之道。

3.4“人地对应”带来的困惑

中国开发区审核公告中明确提出，名录中的开发区规模必须是同时纳入所在城市的城市总体规划和土地利用总体规划的部分[17]。河西地区乃至甘肃的实际情况则是大量开发区规模远超国批区面积， 如张掖市列入开发区审核公告的园区规划面积是国批区面积的8 倍，金塔县工业园区的规划面积则是审核公告面积的810 倍。造成此类问题的根源，在于原城市总体规划确定的人地对应规则。促进城市范围内的建设用地集中集约利用的本意无可厚非，但河西地区部分城市天然的产城分离和园区无序扩张， 导致园区无法通过人地平衡纳入本级城市总体规划。显然，未来市县国土空间规划不仅需要城镇范围内基于人口发展预测的人地对应约束，同时也需要更高层级、更为全面科学的全域建设用地约束机制。

3.5 总量管控要求尚未精准下达至地方

开发边界的划定不能脱离量的概念。原国土规划强调“总量、增量和流量”的管控概念及基于用地集中集约评价的强度管控概念，前者对应管控对象的建设用地总量、新增建设用地总量和增减挂用地总量，后者对应年度新增建设用地指标的下放。在市县国土空间规划编制中，存量甚至减量规划导向下的开发边界划定工作可能意味着90% 以上的城镇工矿、风景名胜设施等承载着集中建设行为的建设用地必须进行定量分配，同时要满足尽量以增减挂为手段补充的新增建设用地总量管控的要求。如延续以上要求，在省级总量管控分解指标要求尚未明确的情况下，本轮市县级国土空间规划开发边界无法最终划定。

  4 市县国土空间规划开发边界划定工作思路初探  

4.1 适时推进省市空间规划同步编制

从上一轮省级空间规划试点经验来看，省市（县）联动开展国土空间规划编制，是市县城镇开发边界最终得以确定的必经之路[18]。从地方视角来看，以海南省琼中县城镇开发边界划定工作为例， 尽管工作开展初期从本级各类空间规划合一的目标出发，初步划定了各级各类城镇开发边界，但在指标总量管控、弹性规则预留等方面不符合海南省要求；从省级视角来看，前期开展省级多规合一试点工作的省份，包括海南、宁夏、江西、安徽等地， 经过初期探索后都发现自上而下划定开发边界的方式缺少理论和技术体系支撑，最终无一例外采取了“省市同步、三上三下”的编制工作组织方式，最终形成省级城镇开发边界划定方案。

4.2 强化省级垂直管理和空间要素统筹管理力度

本轮国土空间规划编制工作，本质之一是通过规划改革促进各级政府空间治理能力的提升。2019 年5 月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，一方面明确要求“国家和省级规划侧重战略性，对全国和省域国土空间格局做出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内容；市县级规划承上启下，侧重传导性”[19]。可见，自1992 年开始的“省直管县”的垂直管理改革思路延续至今[20]，在空间规划和治理领域构建“省—市县”的扁平结构，从而促进行政管理高效、破解市县争利局面、提升县域经济发展；另一方面要求省级国土空间规划要对体现国家战略意志、省级管理权限的重点要素（包括空间要素，如省级及以上开发区；资源要素，如水资源；以及社会经济要素等类型）强化统筹管理，在空间类要素如省级城镇开发边界领域，通过市县平级的架构，对总量管控指标和空间布局要求进行分解落实，防止市县级国土空间规划约束性失效并有效指导市县国土空间规划发挥“传导性”职能，划定本级城镇开发边界。

4.3 加强规划编制的科学支撑

省级层面理性和科学的分析、预测是市县国土空间规划开发边界划定工作的核心依据。全省统一开展“双评价”工作，摸清现状本底资源条件，为省级空间规划科学划定各类管控线和全域用途管制提供科学支撑，同时为市县国土空间规划提供约束性支撑；在“双评价”基础上，开展“双评估”， 基于“三调”数据对全省自然资源开发和保护现状特征、问题和原有空间规划执行情况进行分析，为各级国土空间规划提供理论依据、问题导向和目标导向；强化全省现状建设用地利用绩效评估工作， 提供增量建设用地指标分配的基本依据[21]；统筹开展全省人口发展预测，为建设用地总量分配提供基本依据，避免全省各市县规划预测人口之和远超全省合理预期的问题再度出现。

4.4 加强规划实施与管控的政策工具设计

规划的本质是面向实施管理的公共政策[22]。开发边界的政策导向应包括管控要求、调整与维护、管理与维护三个方面，强化开发边界在促进集中集约开发的刚性约束作用，保障调整优化的程序规范性和可行性，促进城市集中建设区功能布局、空间形态和人居环境优化，并结合甘肃河西地区集中建设行为的特征与问题，制定有针对性的、远近结合政策工具，加强政策投放的可实施性。

  5 结语  

按照自然资源部空间规划先行先试工作要求， 省、市（县）国土空间规划编制时间紧迫。作为国土空间规划编制的核心任务之一，市县城镇开发边界划定工作必须在短时间内深入理解并高度落实相关理念和国省政策，梳理已有空间规划改革经验并结合新技术趋势尽快形成科学合理、可操作性强的技术逻辑体系和话语体系，理清省市（县）纵向关系、专题研究横向联系，并同时深入完成地方特色问题与特征的识别，系统并有针对性地迅速开展工作。这对新时期参与国土空间规划的广大一线工作者提出了严峻的挑战，笔者希望本文提出的不成熟的思考，能够在方法论层面抛砖引玉，促进开发边界划定领域实践成果的有效产出。

注：

① 张掖下辖甘州区、高台县、临泽县、山丹县、民乐县、肃南县，总面积为3.86 万平方公里。

②人居环境指数：指通过生活垃圾无害化处理率、污水集中处理率、万人公交车拥有量、每百人拥有公共图书藏量、人均城市道路面积、建成区绿化覆盖率、每万人医护人员数、每万人拥有医院床位数、每万人拥有中小学专任教师数、教育支出占地方财政支出比重、每万户互联网接入户数等各项指标构建评价体系，通过综合评价得出的数值，是衡量人居环境发展阶段、发展质量的主要参考指标。评价结果数值越高， 说明评价对象的人居环境质量越高。

③中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报指出，祁连山局部地区生态环境破坏问题突出：一是违法违规开发矿产资源问题严重，长期以来大规模的探矿、采矿活动，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷；二是部分水电设施违法建设、违规运行，祁连山地区黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，由于在设计、建设、运行中对生态流量考虑不足，导致下游河段出现减水甚至断流现象，水生态系统遭到严重破坏。

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