淮南市“多规合一”规划对城市空间特色规划的指导研究-规划问道

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本文以淮南市城市空间特色规划项目为例，论述了如何在“多规合一”的指导下进行总体城市设计的方法，以期为新时期城市特色的塑造和城市设计的方法探讨提供借鉴。

淮南市“多规合一”规划的主要内容

淮南市“多规合一”规划对城市空间特色规划的指导研究

淮南市“多规合一”规划坚持问题导向，历经“四上四下”的编制流程，最终形成了战略引领、全域“一张图”管控、重点项目库、平台支持及机制保障等五方面规划内容。

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战略引领

通过制定统一战略目标，统一部门认识，认清发展道路，形成“东进、南聚、西联、北控”的城市战略发展格局，明确了城市未来重点建设区域，为淮南市在有限资源条件下，形成合力打造增长点夯实基础。

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全域“一张图”管控

规划构建“功能—事权”两套控制线体系：功能控制线主要界定清楚开发与保护的空间关系；事权控制线主要界定清楚各部门的管理范畴和职责。在两套控制线体系指导下，进一步划定生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田和采煤沉陷区控制线，有针对性地解决淮南市当前面临的主要空间矛盾，实现全域覆盖、分类管控的空间治理模式。

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重点项目库

核实市、区建设项目库的具体情况，了解各区实际发展需求，以完善市、区空间功能为目标，形成淮南市“多规”重点项目库，明确重点建设项目564个。

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平台支持

构建“1+4+n”的信息联动平台，首期建设“多规合一”总平台，发改、国土、规划、环保4个子系统，为“多规合一”沟通和协调提供信息技术支撑。后续完善其他部门子系统的建设工作，实现从项目立项到竣工验收的全流程审批。

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机制保障

为保障“多规”成果的管控及运行，提出了一系列的机制保障措施。例如，“多规合一”编制技术规定与标准、“两套控制线”运行规定、审批流程改革方案、项目库动态管理规定等，为实现可持续性的动态合一提供保障(图1)。

淮南市“多规合一”规划对空间特色规划

的指导协调框架

淮南市“多规合一”规划对城市空间特色规划的指导研究

淮南市“多规合一”规划并非法定规划，本质上是一项寻找各部门规划差异、凝聚各方共识及共谋城市发展的协调规划，其目的在于形成全市统一的“一张蓝图”来指导各专业、各部门的规划编制工作，以期消除各种规划间的差异、保障城市发展和建设的顺利进行。而空间特色规划作为专项规划，稍后于“多规合一”规划开始编制，成为淮南市第一个在“多规合一”规划指导下编制的规划。

空间特色规划通过对淮南市的自然景观、历史文化和城市建设等各类空间特色资源进行评价，梳理现状特色要素、挖掘空间要素特征，并结合社会公众认知、相关规划及专家和各界人士意见提炼总结淮南市的城市特色定位、提出特色塑造策略和构建空间特色结构。在此指导下，对标志性建筑、绿地水系和特色街道等各类空间特色要素进行分类控制，以彰显淮南市的城市特色。同时，通过编制设计导则对各城市片区和各特色风貌区的建设活动进行指引，细化对重点空间特色要素的保护与利用要求，塑造各片区的特色风貌。

首先，“多规合一”规划对空间特色规划的指导主要集中在总体层面，“多规合一”规划形成的工作思路、规划差异分析结论及空间发展战略等，直接指导了空间特色规划的工作方法、特色定位、空间特色结构和特色分区等内容的编制。

其次，“多规合一”规划划定的生态保护红线由多种重要生态要素组成，其不仅构成了空间特色规划中绿地水系空间特色要素系统的主体框架，生态保护红线严格的管理措施还对绿地水系的保护与开发提出了指导性要求。

最后，“多规合一”规划因对城市重点建设项目进行了标图建库并落实了空间位置和范围边界，也直接指导了空间特色规划中各特色风貌区的空间形态构建和规划要素导控(图2)。

淮南市城市空间特色规划实践

淮南市“多规合一”规划对城市空间特色规划的指导研究

淮南市位于安徽省中部、淮河之滨，是国家重要能源基地、华东战略性能源基地、安徽省北部战略性区域中心城市及合肥经济圈的重要城市，拥有优秀的自然山水资源和丰富的历史文化资源。但是，由于长期以来城市建设“重生产，不重生活”“重产业，不重空间”“重发展，不重特色”，导致淮南的城市特色不突出、空间特色不断减弱和退化。为了提升城市形象和空间品质，明确城市风貌格调，并从根本上系统地塑造城市空间特色，淮南市组织编制了城市空间特色规划。

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工作思路的转变

空间特色规划在进行规划分析时，一开始还是按照传统的工作方式，仅对住建、发改、旅游等少数相关部门的规划进行分析、接受指导。而“多规合一”规划的工作思路则是通过对各部门规划进行对比，寻找差异、协调矛盾、寻求共识，借以形成相关各方广泛认同的城市发展战略、控制线体系和重点项目库等内容，其对城市空间特色规划的指导首先是在工作思路和方法的转变上。空间特色规划借鉴“多规合一”规划的工作思路，从传统的接受相关规划指导转变为寻求最广泛共识，对安徽省及淮南全市各部门的规划进行总结分析、提炼特征、凝聚共识。此外，规划还通过问卷调查了解公众认知，通过与相关人士沟通汇集了专业意见。各部门的规划包含了其对城市发展的愿景及对城市特色的认知，通过寻求最广泛共识这一做法，有效减少了相关各方的不同意见，保证了淮南市空间特色规划的顺利推进。

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“多规合一”规划对城市特色定位的指导

淮南市“多规合一”规划在进行规划目标差异分析时发现，各部门的规划目标在“加快转型升级，构建富有淮南特色的双轮驱动的现代产业体系”“构建城市生态格局，推动可持续发展”“对采煤沉陷区进行因地制宜的治理”等方面达成了共识。同时，淮南市“多规合一”规划对城市的发展定位为“国家重要能源基地，国家级可持续发展及创新发展示范城市，合肥都市圈重要城市，宜居、宜游、宜业的山水园林城市”。

通过与淮南市“多规合一”规划内容的协调，淮南市空间特色规划在对城市特色进行定位时，其特色内涵在传统的自然环境、山水格局、历史沿革、文化传承和空间环境等方面之外，加上了对煤炭工业特色、工矿文化融合和采煤沉陷区治理利用等方面的考虑，丰富了城市特色内涵，突出了“山水淮南、古韵绿城”的城市特色。

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“多规合一”规划对空间特色结构的指导

淮南市“多规合一”规划通过对各规划生态结构的差异分析发现，各部门规划对于城市总体结构的描述均为“三山、三水、三城”，淮河以北的潘集煤化工园区(北城) 和城市中大片的采煤沉陷区水面(十涧湖) 并未在城市总体结构中体现。究其原因，淮南市各界在经济发展上虽然均重视发展以煤炭为基础的能源、煤化工等相关产业，但在城市特色的考虑上仍然以山水特色为主，并未将“煤”作为淮南市的城市特质加以打造和体现。

淮南市以煤建城、以矿兴城，城市没有沿淮河、湖泊、景区等生态环境优良的区位发展，而是先沿矿点分散建设、后沿铁路线自东向西带状延伸，这是区别于其他非矿业城市的显著特征，也对淮南市的城市用地空间、功能空间和环境空间带来了深刻的影响。

地下采煤会造成地面沉陷，往往形成大片的水面，淮南市的十涧湖即由此形成，通过改造，十涧湖已经成为风景优美的城市湿地公园。大型煤矿资金雄厚，办公区景色宜人；火电厂的高烟囱、冷却塔，煤化工园区的厂房、管道、储罐，无不展示着现代工业之美，也在展现着淮南市“煤”的特质。

想要从根本上系统地塑造淮南市城市空间特色，提升淮南地区的城市形象和品质，从“千城一面”走向“一城一品”，淮南市除在凸显自身山水格局的特点之外，还需利用好与煤相关的特色空间，发扬“煤城”特质。淮南市“多规合一”规划确定的城市发展目标中不仅有“促进传统资源型城市转型升级、进行煤矿塌陷治理、实现资源可持续利用、更加绿色发展”等提法，还对空间特色规划要做好“煤”的文章提出了要求。因此，规划对淮南市“三山、三水、三城”的总体格局进行重构，加入与煤相关的空间特色要素，形成“一轴、两带、四城、八湖、十六景”的空间特色结构。

规划在串联原有八公山豆腐文化园、舜耕山和民国小镇风貌区的同时，加入十涧湖生态公园、蔡城塘郊野公园等采煤沉陷区公园及望峰岗煤矿改造区等空间要素，形成“两带”之一的古韵绿城体验带；将淮河以北的潘集煤化工园区纳入规划控制，增加北城绿色能源风貌片区，改“三城”为“四城”；结合其他煤矿遗址改造、采煤沉陷区湿地公园等与煤相关的特色空间，规划形成“八湖十六景”(图3)。

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“多规合一”规划对空间特色分区的指导

淮南市城市空间特色的塑造，在自然资源禀赋、历史文化传承及煤矿城市特质之外，也需要关注未来城市新建地区的特色空间打造。

淮南市各部门规划对城市发展方向和重点发展地区的论述不尽相同，而且由于城规和土规在建设用地空间布局上的不一致，也将导致部分建设难以进行。淮南市“多规合一”规划将在城市发展方向上进行了调整，由原来的“东进、南扩、西调、北联”改为“东进、南聚、西联、北控”；通过多轮沟通协调，明确了城市重点发展地区(图4)，而且通过城规和土规的用地布局协调，明确了用地调入、调出的具体范围。在“多规合一”规划所确定的城市发展方向的指导下，结合城市发展重点的空间布局，空间特色规划根据城市功能、边界、历史风貌的不同特征，共划分了16个特色风貌分区( 图5)。

城东，依托经济技术开发区和高铁东站打造高铁东站门户形象与现代产业风貌，突出民国特色小镇；城南，山南新区由扩张发展转为集聚发展，新行政中心“十”字形轴线、高新技术开发区首期和高铁南站周边地区则成为现代新城特色的重点展示之地；城西，由于行政区划调整，历史文化名城寿县划归淮南市管辖，与之临近的八公山区历史文化遗存非常丰富，从联合发展特别是在交界地区共同塑造历史文化特色角度出发打造西部古淮历史特色风貌区和八公山豆腐文化园风貌区；城北，则严格控制潘集区及各镇建设规模，重点保障煤化工产业园的建设，打造潘集老城风貌区和现代煤化工产业风貌区。舜耕山北部老城，则延续老城传统风貌、突出现代产业风貌及重塑老码头片区历史风貌。

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“多规合一”规划对绿地水系特色要素的指导

(1) 体系构建方式。

“多规合一”规划在划定生态保护红线时筛选了众多生态要素，主要包括水土保持重要区、省级风景名胜区、安徽省重要湿地、国家森林公园、国家地质公园、水产种质资源保护区、蓄滞(行)洪区、市级饮用水源保护区、清水通道维护区和国家级公益林地等( 图6)。这些生态要素构成了淮南市绿地水系特色要素的主体结构。空间特色规划以此为依托，结合城市中的公园、绿地、水系和采煤沉陷区水面等要素共同构成了淮南市城区的绿地水系特色要素体系(图7)。

(2) 管控措施协调。

“多规合一”规划针对生态保护红线制定了严格的管理措施，对划入线内的生态要素以生态保护为主，严格控制有损主导生态功能的开发建设活动。规划还详细规定了允许建设的项目类型，仅允许“生态保护与修复工程”“文化自然遗产保护、森林防火、应急救援、军事与安全保密设施”“必要的旅游交通、通信等基础设施”“必要的农村生活及配套设施”“公共服务基础设施”“必要的旅游服务设施”等类型的设施进行建设。

在此指导下，空间特色规划对绿地水系分别采取了不同的管控措施，以保护山体、保证山水廊道和显山露水作为设计的基本要求，合理进行建设用地布局，控制建筑密度和建筑高度。对于舜耕山、八公山、上窑山、高塘湖与瓦埠湖等纳入生态保护红线的山体水系，规划主要维持其自然风貌状态，在保护生态资源、生物多样性和郊野地区的观赏价值的基础上，进行生态保护红线管理要求允许的建设活动，完善旅游配套设施，加强景区建设，使其成为旅游的重要场所。对于十涧湖、老龙眼等未纳入生态保护红线的水体，规划则允许结合周边建设用地进行开发建设，提供休闲、康乐等活动设施，使其成为城市景观的重要构成要素和市民活动的重要场所。

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“多规合一”规划对特色风貌区规划导控的指导

“多规合一”规划对淮南市各区、各部门提出的建设项目进行梳理，对接落实项目的重要性和可行性，并根据规划进行规划布局，近期重点项目落实范围边界、远期一般项目推荐空间布点。

空间特色规划在淮南市东、西、南、北“特色四城”的导控指引下，制定了各特色风貌区空间设计导则，对片区的定位、结构、形态、色彩、高度、风貌与界面等进行控制，引导片区内的建设活动(图8)。

空间特色规划在对各特色风貌区进行规划导控时与“多规合一”规划建设项目进行了充分对接。特别是近期重点建设项目，其项目性质和空间布局往往直接决定了所在片区的风貌特色与空间形态。

淮南市八公山区有悠久的豆腐文化，准备建设豆腐文化产业园和农业科技产业园项目，“多规合一”规划落实了其位置和范围边界。空间特色规划据此划定该片区为八公山豆腐文化产业园风貌区，提出改造皖怀机械厂厂房建设豆腐文化博物馆，以博物馆为核心，提出豆腐文化交流中心、豆腐文化展列馆和豆腐始祖纪念馆等设想，策划科普教育、传统豆制品加工工艺体验等活动，展示淮南市的豆腐特色、弘扬豆腐文化(图9)。

淮南市谢家集区拥有丰富的历史文化资源，西侧紧邻全国历史文化名城寿县，“多规合一”规划在此布置了唐家山公园、三联购物广场和熙城商业步行街、西城地下商业文化广场、熙城春天等项目。空间特色规划将此片区划定为古淮历史风貌区，并选取唐家山公园为片区核心，引导公共设施围绕唐家山公园进行布局，形成半围合状的公共空间形态，并对建筑色彩、风貌等进行导控，打造具有历史古韵的淮南西部城区中心节点(图10)。