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本文成文于2017年秋。彼时，住建部提出“城市修补、生态修复”指导意见已过半年，而且在中央城市工作会议精神的持续指导与推动下，一大批以“提升城市人居环境质量”为目标的规划设计与建设更新行动正在全国各地开展，城市建成区环境整治与品质提升开始得到前所未有的重视。作为一项技术实践，“城市人居环境提升”早已受到学界和业界的广泛关注和讨论，但是我们对于作为公共政策的“城市人居环境提升”却尚未拥有足够的认识。除了根据上级有关部门指示按轮次开展建设行动的传统模式以外，如何使城市人居环境提升工作实现协调统筹、资源共担与良性积累，切实提升国家的城市治理能力与治理水平，也需要对相关公共政策及其组织机制开展研究。
“城市人居环境提升”公共政策的本质，在于借助超地方组织和社会资本来支持地方政府，使其具备提升城市人居环境所需的资金和其他资源。欧盟在该领域拥有长期经验，已形成在激励与监测机制下保障地方主体自主权和超地方组织公共投资绩效的城市人居环境提升政策项目组织模式，其中数欧盟城市社区倡议最为完善。该模式体现了一种“自主性”（subsidiarity）的理念，即某一级组织机构只可开展较低层级组织机构无力完成的工作。但是近年来的跟踪研究也表明，欧盟城市人居环境提升政策在一些南欧国家的实施效果欠佳，这些国家的体制与以德、法为核心蓝本的欧盟体制的差异是关键原因所在。这也说明，体制文化是城市人居环境提升公共政策设计需要关注的重要因素。
图1 目前，欧盟正在制定和深化欧洲城市社区倡议的2020年后行动计划，并将之与其他相关政策工具整合为“欧洲城市倡议”（EUI）
资料来源：https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/brochure/explanatory_memo_eui_post_2020_en.pdf
尽管自上而下贯彻执行的体制惯性对于我国城市人居环境提升政策的设计与实施有着深刻的影响，但近年来一些地区有关实践的组织模式已经自发表现出一定的“自主性”色彩。本文通过调研分析上海M区的社区提升实践案例发现，以社区为地方主体并基于“自主性”原则的城市人居环境提升项目组织架构同样能够适应我国的制度环境并获得良好的项目实施效果。可见，我国的城市人居环境提升在公共政策与项目组织层面还存在可观的创新空间。
【摘要】当前，各类城市人居环境提升政策项目在我国广泛开展。从海外经验看，超地方组织和社会资本对城市事务的介入缓解了因地方政府财力有限导致的城市人居环境提升压力，并在此过程中形成了以“自主性”为原则、在激励与监测机制下保障地方主体自主权和公共投资绩效的城市人居环境提升政策项目组织模式，其中数欧盟城市社区倡议最为完善。我国相关政策具有在行政体系内部自上而下贯彻执行的惯性，但近年来的实践已表现出一定的“自主性”色彩。本文通过调研分析上海M 区的社区提升实践案例发现，基于“自主性”原则的项目组织架构能够适应我国城市发展制度环境并获得良好的项目实施效果，对于促进我国区域和城市治理现代化有借鉴意义，可从基层社区为起始逐步推广。
近年来，越来越多以提升城市人居环境质量为目标、主要针对广大存量地区更新改善的综合空间政策项目见诸视野，例如冠以“城市品质提升行动计划”“城市环境综合整治计划”“城市空间更新计划”或“美丽宜居城市计划”等名号的各类规划建设项目。类似的行动在海外被称为提升城市物质环境（physical urban environment）、城市品质（urbanquality）或人居质量的（settlement quality improvement）政策项目。本文将其统一表述为以“城市人居环境提升”为主题的政策项目。
“自主性”（subsidiarity）是一种现代政治理念和规则，意指“某一级组织机构只可开展低层级组织机构无力完成的工作”。在本文议题下，“自主性”原则主要用于保障地方政府拥有符合自身能力水平的城市事务决策与行动主张。作为一类非正式政策项目，“城市人居环境提升”有着丰富、灵活的内容选择，但在实践中多以城市公共空间、公共设施和生态环境等公共资源为抓手，因此并非单一主体能够轻易胜任完成。经过长期的政治经济形势变化与城市发展实践，超越地方政府的高层级公共机构大规模介入城市人居环境提升工作，改变了地方政府主导城市事务的原有状况。如何以“自主性”原则激发各级、各方积极性，使公共投资发挥最大效能，是这类公共政策的设计和实施过程中必须直面的核心问题，也是我国城市政策长期存在的短板问题。
本文前两部分将以国际视角，通过史实来阐释“城市人居环境提升”政策项目的起因及其“自主性”组织原则的形成逻辑。后两部分则以欧盟实践及我国正在开展的同类型项目为范例，解析此类政策项目的实际运作过程。本文最终试图从海外实践与本土探索中归纳相关政策项目组织的合理有效思路，以期为更大范围的城市政策实践提供借鉴和参考。
1 缘起：地方政府大规模标准化配置公共资源的模式难以为继
建设全覆盖的基础设施和公共服务网络是现代主义城市规划的核心思想之一，但是伴随1970年代资本主义国家普遍遭遇福利国家危机，以及社会主义国家悉数放弃计划经济模式，知识界、政界长期信奉的大规模标准化公共资源配置理想难以为继。
在快速工业化阶段，标准化理念符合生产技术逻辑，也更加适应大规模建设的迫切需要。1928年，通过标准化途径建设城市的规划思想写入国际现代建筑协会（CIAM）的成立宣言，且广为传播，推动了二战后西方国家经济的快速复苏。但在经济发展“蜜月期”过后，进步社会人士对整齐划一的建筑与街区规划提出激烈批判，引发公众从城市生活和城市文化角度反思标准化；另一方面，由于民众生活水平显著提高，社会产品极大丰富，人们的需求也超出了“面包与水”的一般物质层面，使得标准化配置公共资源的逻辑与现实中日益多元的工作、居住、休闲方式之间产生矛盾，一定程度上遏制了公共资源的有效供给。
提供基础设施、公共服务等公共资源是地方政府的主要职能。二战后，在受凯恩斯主义影响的扩张性财政政策之下，地方政府往往获得相对宽裕的财政环境，从而有条件支撑公共资源的大规模全面供给。但1970年代后，欧美国家右翼政府推行新自由主义下的财政紧缩和削减赤字政策，推动经济结构调整，造成地方政府能力受限，难以持续建设、维护大规模标准化的城市基础设施和公共服务网络，由此给地方公共资源供给带来巨大挑战。设施废弃、服务质量下降和城区衰败的景象弥漫彼时的欧美城市。
2 应对：超地方（supra-local）组织与社会资本参与城市人居环境建设
在地方政府财政状况难以满足需求的情况下，公共资源多方投入成为必然选择，也对相关政策项目的组织领导、利益诉求协调、资源投入绩效监管等方面提出新要求。
所谓“超地方组织”是治理事务“超越地方层级”“涉及多个地方行政单元或区域”【分别引自牛津词典（https://en.oxforddictionaries.com/definition/supralocal）、欧盟空间信息基础设施（http://inspire.ec.europa.eu/codelist/LevelOfSpatialPlanValue/supraLocal）】的高层级公共机构，主要指国际组织、国际和区域性政策银行和各类区域政府或联盟，也包括中央、省/州等相对高层级政府。超地方组织的治理能力及财政资源由地方政府或中央政府通过指派、让渡一部分权力而形成。在城市与社区无法通过自身力量支撑公共资源，进而影响整体治理目标的情况下，超地方组织具有干预城市人居环境的合法动机。自1970年代起，超地方组织广泛介入城市人居环境提升议题，城市人居环境提升也由单纯的地方事务上升为超地方的区域政策。
从海外实践看，部分国家和地区的城市人居环境提升计划作为中央政府应对城市问题、调节城市发展的政策工具得到推行。其中，发达国家的政策项目侧重内城更新、城市边缘区公共环境塑造、城市基础设施与公共服务供给体系的适应性重构等内容，发展中国家主要关注贫民窟、城中村问题。尽管工作对象有所差异，但多数项目体现了物质环境提升与经济社会改良同步进行的思路。在洲际层面，诸多跨国组织也充分认识到城市对于全球包容性、可持续发展的重要意义，并积极设立人居环境提升项目。主流政策性银行也留出专用计划，用于保障欠发达国家和地区中城市人居环境改善的融资需求（表1）。
表1 部分国家中央政府、国际组织、政策性银行开展的城市人居环境提升政策项目
超地方组织自上而下的介入为地方带来了更丰富的人居环境提升资源，但是在以央—地关系为代表的超地方组织—地方政府关系中，地方政府往往被视为行政成本相对较高的一端，地方政府“无能论”在一些具有中央集权传统的西方国家也有可观的舆论支持。为更高效地达成高层级治理目标，政治上更加强势、能力上更具优势的超地方组织倾向于收束地方政府的行动空间和自主权，提高政策贯彻效率。
与此同时，在1980年代的私有化改革热潮逐渐褪去后，西方国家政府认识到了私人企业追逐短期利益、忽视社会目标以及志愿部门力量有限的先天特点，私有化与公共服务外包无法成为解决城市与社区财政困境的良药。但由于私企和非营利机构更易从超地方组织处获得财政补贴，因此地方政府也难以将它们完全排除在城市事务之外。由此，自1980年代末起，地方政府与社会资本大规模结盟，建立公私合作伙伴关系，以共同寻求各类超地方组织的资金支持，用于改善城市物质环境和经济投资环境。
在操作上，公私混合模式主要由地方政府、私企和非营利机构通过设立负责运作城市与社区提升项目的股份公司或协会来完成，政府以资金入股、财政补贴、设施投资带动市场开发等形式发挥公共引导作用。随着项目运行不断成熟和完善，项目联合体将进一步吸引更多元的市场和民间资金，扩大治理资源。例如在1987年柏林国际建筑展（IBA 1987）城市更新项目中，以国际建筑展股份公司（IBA Gesellschaft）为平台，柏林市议会通过有限的补贴支持参与项目的房企提高公共设施与住房开发质量，并由政府出面保障项目的使用和入住水平，满足市场主体的盈利期望。
2.3 促成上下对接、地方自主的城市人居环境提升政策模式
在超地方组织和社会资本的参与下，地方政府在申请财政资助、贯彻超地方组织意志的同时，还需保障自身及私人部门合作伙伴的行动与利益诉求；而超地方组织也具有集权干预、保障财政资助资金使用效率的强烈动机。只有在地方行动方向符合超地方组织的干预意志时，地方主体获得自主权力且超地方组织实现资金绩效的“多赢解”才得以实现。问题的核心是建立组织框架，使不同层级意愿能够充分渗透和对接（图1）。
图1 超地方组织和社会资本参与下的城市事务中各主体的意志与诉求关系
以表1所列项目为例，发达国家和地区的城市人居环境提升政策多由上级公共部门提出目标、主题与资金支持计划，地方主体根据自身实际需要申请资助，获助后自主实施；在发展中国家的项目中，由于地方政府与私人团体能力有限，早期项目往往通过超地方组织代行实施的方式进行。例如在印尼城中村提升计划的最初阶段，上级部门根据调查分析结果直接向地方强加行动方案并支付全额资金，但实施进程不及预期，改善效果有限。此后，项目转而以“自主性”原则推行，由地方社区来主导制定规划建设与资金投入方案，项目的社会资本和投资规模因此显著提升。事实证明，限制上级组织机构凌驾和代劳、加强地方主体能力建设的“自主性”模式适于不同经济社会发展阶段，是符合现代治理规律的城市政策实践路径。
在前述海外实践中，以城市社区倡议（Urban Community Initiative）为代表的欧盟城市政策依托欧盟邦联制政体，成为政府间国际组织主导与成员国政府配合、并且完整贯彻“自主性”原则的城市人居环境提升政策项目典型范例。
为加强欧盟在城市与区域空间发展当中的宏观调控作用，欧盟委员会自1990年起通过结构基金设立城市先锋项目（Urban Pilot Project），以支持地方城市解决人居环境质量与经济社会问题。1990—1993年间先期开展的第一阶段城市先锋项目总预算2.04亿埃居【埃居（ECU）为1978—1999年使用的欧共体一篮子货币单位，与欧元1∶1兑换】，其中一半金额由欧盟结构基金出资，另一半由所在成员国政府配套投入，首批共有33个城市获助。1997年，欧盟委员会批准了第二阶段投资项目，议题扩展至交通、废弃物管理等城市可持续发展领域【参见欧盟委员会区域政策信息，“城市先锋项目”，http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/urban/upp/src/frame4.htm】，结构基金总体担负率降至40%，共有503个城市申请项目，最终26个城市获助。
以第一阶段城市先锋项目的经验为基础，欧盟正式提出“城市社区倡议”。第一期计划UrbanI自1994年起持续六年，资助总额达18亿欧元，结构基金分担50%，各成员国中央、地方政府及私人部门追加投入余下部分。Urban I累计资助118个城区或社区，受资助地区平均人口规模2.7万、面积5.8k㎡。2000年，欧盟进一步推出UrbanII计划，旨在鼓励更精准的城市物质环境更新与社会发展计划，加强城市间的经验交流【参见欧盟委员会区域政策信息，UrbanII, http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/towns_prog_en.htm】。经统计，获Urban I、Urban II资助的项目主要分布在欧洲老工业区（英国中部、比利时—法国北部、原东德地区）、经济衰退地区（南欧国家）和大城市内城区、边缘区（图2）。后续设立的Urban+进一步突破了前两期计划对项目规模的限制，并要求所在成员国的中央和地方政府给予更高额度的配套财政支持（表2）。
图2 欧盟城市社区倡议Urban I、Urban II资助城市分布
表2 各阶段欧盟城市社区倡议资助情况
通过多元多级资助，城市社区倡议的架构促进了项目组织与实施主体充分对接的意愿。项目整体上继承并发展了荷兰城市政策、英国城市挑战等先驱实践奠定的项目组织模式。项目由地方政府自主申请和实施，欧盟及其成员国不进行项目摊派，仅提供财政配套、目标引导和技术支撑服务。“公私合作伙伴”作为一条刚性标准被纳入项目议程，促成开放的多级配套资助框架，使地方政府在申请欧盟项目的同时，得以申请所在成员国中央政府和省/州政府设立的其他城市政策，以尽可能使项目嵌入区域发展的整体愿景行动。尽管结构基金的资助额度有限（每个项目平均约1000万欧元），但通过政策诱导和多级财政补助，项目主体有可能筹集到数倍于欧盟预算的总资金（图3）。
图3 欧盟城市社区倡议项目组织架构
该项目引入统计监测系统用于维护欧盟的顶层诉求。基于自主性原则，欧盟与各成员国并不直接代行实施项目。为了从制度上扼制财政补助金使用低效乃至巧借申请骗补的现象，欧盟建立了一套名为“城市审计”（urban audit）的统计体系，开展项目全过程监测。城市审计由欧盟统计局动员各成员国统计部门合作完成，收集300多个城市的300余项指标，覆盖人口、社会、经济、教育、环境、交通、文化等人居环境质量的各个方面，并实现城市内部分区、中心区与功能性城市区域三个层次的数据统计，可用于在横、纵两向进行相对客观的比对【参见欧盟委员会区域政策信息，“城市审计”，http://ec.europa.eu/regional_Policy/archive/fhemes/urban/audit/index_en.htm】。在项目策划阶段，城市审计连同欧盟空间观察网络（ESPON）给出的空间分析结果主要用于识别重点问题及其地域分布，从而确定不同批次政策的倾斜地区和议题；在项目申请阶段，欧盟要求项目主体通过明确的统计数据描述，界定需要资助的问题地区及其边界范围，防止“漫灌式”政策；在项目实施评估阶段，统计数据则用于客观评判项目实施绩效，并供后续项目评审参考。
Urban I计划完成后，欧盟委员会宣称项目成功使得受资助地区的环境、就业、治安、社会融合等指标得到改善，“成为提升城市生活质量的行动范例”【引自欧盟委员会区域政策信息对Urban I的评价，htttp://ec.europa.eu/regional-policy/archive/urban2/initiative/src/frame1.htm】。Urban II的评估结果也证明项目持续发挥了改善人居环境与经济社会的作用。但在UrbanII过后，项目跟踪研究陆续指出，地处欧盟边缘地区的城市较不适应基于英、法、德、荷等欧盟核心地区治理传统的项目组织模式，造成实施效果有限。这一方面印证了欧盟城市与区域政策本身在推行统一的欧盟价值理念和治理目标方面所起到的作用，另一方面也表明城市人居环境提升难以仅仅凭借财政投入与规划建设项目完成，统计数据也不能反映全部问题。在“自主性”原则下，有效的城市人居环境提升政策仍需要求得基于国情、地情的“在地解”。
就我国而言，随着提升人居环境水平在城市事务中的优先级不断上升，高层级政府也面临如何向下落实质量提升目标的公共政策路径抉择。近年来，一些地方推行的相关项目在框架设计上已呈现一定的“自主性”色彩，原有自上而下被动执行的固有模式正在消解。
与西方国家因20世纪七八十年代政治经济范式变迁而导致的城市公共资源困境有所不同的是，我国地方公共财政状况受到改革进程的显著影响。1990年代分税制改革后，地方财政收入骤降，大量省份与县市的财政运行需要仰赖中央财政转移支付完成，同时依靠预算外的土地出让收入和地方债来保障支出。据统计，自1994年实施分税制改革以来，地方财政收入占全国财政收入比重由接近70%下降到50%左右，地方财政支出比重则不断上升，意味着地方财政支出中由中央财政支持、补贴的资金份额也同步提高（表3）。而补贴资金按等级逐层向下分配的惯常做法也使得大量基层地方政府的财政运转吃紧，难以支撑地方公共资源的充足供给，改善型公共资源投入在很大程度上受到抑制。高层级政府的财政资金成为基层地方政府提升城乡人居环境的关键资源。
表3 主要年份全国地方财政收入、支出占总收入、总支出的比重
近年来，国内由高层级政府介入的人居环境提升政策项目渐显“自主性”色彩，但自主性特征尚不完全。
在项目组织领导层面，我国行政体制下的城市整治与建设计划多以“运动”“攻坚”等方式开展，上级政府的全局设想通过“指导意见”下发，由地方政府被动执行。尽管上级发文、下级贯彻的基本形式长期未变，但是近年来一些省市在政策项目设计上强调上级设项、下级响应，以及地方政府“竞争性申请”、高层级政府“以奖代补”的程序特征。只是诸多项目均要求覆盖所有地方行政区，不允许且也很难出现“自愿放弃”的情况（表4）。
表4 近年来我国部分城市人居环境提升政策项目的组织、投入与监督方式“关键词”
在项目资金投入层面，上级政府包干的做法在过往较为普遍，但至今已有明显变化。相关政策项目普遍鼓励地方政府在设立本级专项资金的同时，对上寻求国家经费支持、对外吸引市场资金，形成“超地方组织+ 地方政府+ 社会资本”的多级、多元资金架构。但在实践中，一些上级政府变相利用多级配套投资，使项目成为上级政府减轻自身财政资助负担的变相工具，给下级政府和官员带来了额外的财政压力和政治压力。
在监督考核层面，将事中、事后的评估考核全面引入项目实施过程。项目绩效与政绩考核挂钩，得以保障短期成果，但也造成项目实施质量不高、与城市长远发展的关系不明确等问题。另外，项目监测评估尚无法依托类似欧盟“城市审计”的城市统计体系，缺乏相对客观的监测平台，同时缺乏事前研究环节，造成项目“摊子大”，难以确保公共财政资金使用在“刀刃”上。
究其原因，行政体制和城市发展制度环境对这种不充分的“自主性”有着深刻影响。我国地方政府的人事和财政多受上级支配，城市与社区事务的工作方向也由上级政府直接或间接把控，与多数西方国家的地方政府体制尤其是邦联制国家高度自治的地方管理模式有较大不同。与此同时，受快速发展要求的驱动，每轮次的城市人居环境建设与整治行动历时较短，多为三年、五年行动计划，甚至有不少一年行动计划，其中以任期中启动的“三年行动计划”最为常见。相较而言，主要西方国家的城市政策项目时长以6~8年为多，项目组织模式较为稳定，政策方向变化的可预期性较强。
4.3 上海M区社区提升案例：一次“自主性”在地试验
鉴于我国城乡长期实行基层民主自治制度，城市居民委员会具有宪法赋予的自主权利，因此从社区出发探索城市人居环境提升的“自主性”模式具备制度优势，基层社区成为现阶段试验人居环境提升“自主性”模式的理想空间尺度。本节以上海为例，简要阐述近来以社区为依托运行的人居环境提升项目所具有的“自主性”特征。
自2014年起，上海推行社会治理和基层建设改革，逐步取消街道、乡镇的招商引资权等经济发展职能。基层财政资源受限，退为城市公共服务的供给据点；区县对街镇财政的支配、调控作用增强，基层的改善型公共服务需求有赖于区级政府财政支持。在此背景下，为改善老旧社区的人居环境，位于上海主城区边缘的M区在2016年启动为期一年的社区行动计划。该项目由M区区委、区政府发起，各街镇作为基层政府或政府派出机构，承担项目实施主体，并作为社区在公共部门体系中的利益代表，构建了“区级政府+街镇基层政府+社区居民”的府际、政社合作框架。但和海外模式有所区别的是，项目的自主性由基层地方政府下沉到了社区居民代表组建的业主委员会层面。
项目组织上，在街镇启动本级项目后，社区业委会在居委会党组织领导下，通过研究、识别本社区面临的主要人居环境问题，确定社区提升工作重点领域【项目提供的重点工作清单包括房屋修缮、楼道改造、老旧电梯安全改造、停车场改造、公共道路整修、二次供水设施及雨污水分流、排水设施改造、河道维护改造、安防设施改造、公共绿化改造、环卫设施改造、公共消防设施改造、集中充电设施改造、文体设施改造、无障碍设施改造等15项，参见http://mhb.shmh.gov.cn/content/2016-11/25/content_8249.htm】。街镇主管部门遂参考该社区违建整治、物业费收缴情况等因素对业委会提交的改造申请进行审核，再由街镇委托的规划设计专业力量介入，对人居环境状况及居民意愿进一步深入调研，通过参与式规划设计方法形成实施方案。该方案经由公示并获社区业委会通过后，将由街镇向区级有关部门申请立项，审批通过后进入实施操作阶段。通过竣工验收的公共设施、公共空间将移交业委会，并由业委会委托物业公司代为运营维护（图4）。
图4 上海M区社区人居环境提升计划组织架构
资金投入上，两级政府与社区居民分摊投入的新模式代替了以往由上级政府单独投入、包干运作的办法，显著增强了社区居民对项目的参与度和话语权。各方的资金分配具体比例则根据镇街实际情况执行，例如在M区J街道案例中，项目改造资金中的90%由区财政下拨，作为对社区居民自行拆除违建的“奖励”，其余10%由社区居民通过缴纳物业费的形式筹集。其中，单个项目的初始投资约300万~400万元，项目完成后的长期维护费用将由本社区物业维修基金支出；在M区W镇案例中，项目资金由区、镇两级政府与社区居民三方以6∶3∶1的比例分担。这一做法使公共财政成为激励社区发起整治项目、维护改造成果的诱导工具，同时也促使基层政府和社区切实根据自身能力和需要精打细算、合理使用公共财政资源，最终实现朴素、实用的环境提升成果（图5）。在上海M区案例中，项目实施主体名义上虽为镇政府和街道办事处，但社区承担了大量的自主决策功能，同时社区居民自身成为“社会资本”的提供主体，有利于基层地方政府和社会资本的合作。尽管项目历时短且具有明显的“运动”色彩，但证明了镇街或社区一级能够在一定的组织模式与财政激励下自主开展有成效的人居环境提升行动。
图5 上海M区J街道社区提升项目实施后效果
本文认为，城市人居环境提升政策项目本质上是通过府际、政社间配合完成的系统性社会工程，是基于一定治理规则的空间政策。“自主性”是现代政治理念下扩大地方政府治理资源、发挥地方主体行动积极性、降低行政系统运行成本、保障公共财政使用效率的重要原则和方法。应客观认识到，高层级政府等超地方组织不是全能的，同时“自主性”也并非意味着放任地方主体自由行动。各级主体若能充分发挥各自能力特点，行使其在城市事务中的相应权责，可对建立城市人居环境提升长效机制产生积极作用。
随着我国经济社会迈入“高质量发展”阶段，城市人居环境提升将成为城市规划建设领域中的“刚需”，也将吸纳更多公共资源的投入。受体制、制度影响，在高层级政府介入的国内各类城市人居环境提升政策项目中，基层以上地方政府享有的“自主性”尚不完备，具有自治优势且具备相对充足社会资本的城市社区暂时成为当前阶段最易应用“自主性”原则的空间层次和对象。从现有实践基础来看，以城市社区或街镇级基层地方政府为依托、基于“自主性”原则的城市人居环境提升政策项目组织模式有在我国推广和发展的潜力。为此，应把人居环境项目的自主实施能力作为城市社区和基层政府能力建设的一个重要方面加以培育。
本文的启示意义在于，面向不断涌现的城市与区域空间政策项目，我国有必要集成海外实践与本土探索经验，建立契合我国治理与规划文化，同时能够连续响应城市与区域空间发展问题、容纳阶段性和区域性空间治理目标的空间规划和治理长效政策机制，使各类短期、分散的公共投资与长远、整体的战略目标合轨，为不断推动国家空间治理体系和治理能力现代化积累制度经验。
作者：郭磊贤，清华大学建筑学院，博士研究生。guoleixian@aliyun.com
吴唯佳（通信作者），清华大学建筑学院教授、博士生导师；首都区域空间规划研究北京市重点实验室，主任。wwjwu@tsinghua.edu.cn
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 城市人居环境提升政策项目组织的“自主性”原则：国际实践与本土探索【2020.3期】
规划问道
