消除空间负外部性的可能与愿景——刍议《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的背景与价值基础

自然资源部于9月新推出了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）。整体上，国土空间规划编制尚处于实践探索阶段，对其背景与价值取向的深层基础性认识和探讨，有助于在编制实践中准确理解指南精神、合理进行发挥创造。从城市总体规划到市级国土空间总体规划的转变，回答了一个极其重要的问题，即如何消除空间的负外部性。

  

 

何谓负外部性？

  

在经济学中，外部性是影响未选择承担该成本或收益的第三方的成本或收益。负外部性，也称外部成本或外部不经济，是指个体或企业的行为影响了他人、企业或全社会，使之支付了额外的成本，却无法使后者得到相应补偿的现象。忽略了负外部性的绩效不能反映整个社会的真实成本，因而不是社会的帕累托最优。

  

何谓空间的负外部性？

  

在空间经济学中，某些类型的生产、消费或经济活动在一定空间上对周围主体造成额外的损失或受益，但这些机会成本或利益的影响无法透过市场价格反应出来，形成了空间的外部性。空间的负外部性，也就是特定空间内的活动使得周边空间遭受不利影响却不予以补偿的现象。城市总体规划中对城市土地用途的安排，可能直接或间接地造成空间的外部性，其中的空间负外部性大都影响到地方的自然与生态环境及区域气候，并伴随严重的社会不公。

规划怎样造成了空间的负外部性？

在我国四十余年的快速城镇化过程中，大多数城市的规划收益显著、令世人瞩目，城镇化地区的物质设施水平整体大幅提升。另一方面，我们更大的生存环境品质却并未完全同步提升，环境污染、生态降级、交通拥堵等问题局部甚至持续恶化。对此，化工、制造、采掘乃至农业等各项产业活动的负外部性固然难辞其咎；但是城市总体规划中过量的规划人口预测、以此为基础的城市建设用地范围划定，以及对所规划土地的使用功能、使用规模和使用方式的风险预防不足，都潜在带来了空间的负外部性，而规划基本上选择了刻意回避和忽略，至少是考虑不足。城市总体规划直接或间接造成的空间负外部性，或是在规划建设用地范围以内、或是由规划建设用地范围以外的用地与用海承受。例如粗放的城市工业用地布局产生的污染，由城市建设用地之外的农业用地消化了，或由江河湖海消化了，城市的边缘往往是空间负外部性集中的地带。重金属含量超标的农田、农产品、某些疾病的高发地和海洋污染等都是不同形式的空间负外部性的产物。

削弱和消除空间的负外部性

解决规划造成的空间负外部性的根本途径只有一条，就是统一国土空间资源管理，统筹安排城镇建设、农业生产、工业生产、能源生产等国土空间开发活动。市级国土空间总体规划因其全域规划、全要素规划和全生命周期规划的特点，为削弱和消除规划造成的空间负外部性创造了可能。首先，市级国土空间总规是全域规划。规划范围从用地扩大至用海，将陆域、水域、海域统一收纳，使得之前城市总体规划中可能产生的空间负外部性得以内部化。陆海统筹原则将使得沿海城市的生态保护红线得到调整，陆域和海域功能可相互衔接、协调。至于空间的外部性可能外扩至省域或省际，则由省级国土空间规划加以协调。其次，市级国土空间总规是全要素规划。按照自然资源统一管理、国土空间用途管控的要求，将所有核心管理要素都纳入一个体系，视山水林田湖草为一个生命共同体，这将有利于落实在市级总规的市域与中心城区这两个层次之间同一管控要素的认知体系贯通、重要管控要素的系统衔接和全域全要素的规划统筹管理。通过从国土空间开发保护的战略部署和总体格局到土地使用和空间布局的细化优化，可减少由于对某些要素割裂的规划管理而引发的空间负外部性。再者，市级国土空间总规是全生命周期规划，市域国土空间的保护、开发、利用、修复和各类建设都要依靠市级总规这一行动纲领。罔顾空间负外部性的先开发再保护或先利用再修复等想法或行动，在新的背景条件下显然已不可取。全生命周期规划决定了规划必须对其结果全程负责，这可以有效地遏制城市以不正当竞争从空间负外部性中局部获益的冲动，促使国土空间规划“一张图”更加科学精准。

《指南》提出基于人与自然和谐共生的原则，换言之，就是减少人类活动的空间负外部性的原则。《指南》中共计6次出现“一体化”，正文中提到的“人、城、产、交通一体化发展”、“各类基础设施一体化”，附录名词解释和说明中的“一体化地区”、“区域产业、生态和服务设施等一体化发展的空间单元”、“城乡一体化区域”等等，都可以侧面理解成将规划中可能存在的空间负外部性予以内部化的一种表达。

理解和寻求科学的发展观

规划中消除空间负外部性的价值基础在于理解和寻求城市科学的发展观。我国改革开放以来，各地城市总体规划对城市扩张起到了极大的促动作用，城市扩张的冲动本质上仍是增长的思想在作祟，这也是规划出于设计产业自身利益而与地方城市政府共谋与互动的结果。在向国土空间规划的转变中，规划设计机构如何调整角色定位，转换城市发展和自身发展理念，当是第一要义。从现今国情背景来看，追求高质量的发展、追求绿色发展方式和生活方式已逐渐成为我国全社会的诉求，毕竟我们所有努力的根本目标是更高的生活质量、更好的生活环境，而生态安全、粮食安全、能源资源安全都是根本前提。市级国土空间总规需要的不仅是擅长中心城区层面问题的空间规划师，还是能够统揽市域层面问题的“科学规划师”，有完善的知识储备，关注空间格局失衡、资源利用低微、生态功能退化、生态系统受损等问题的解决，有些具体涉及草原和湿地资源保护修复、矿山生态修复、海洋生态修复等内容。在市级国土空间总规中，承接并分解省级国土空间规划要求，完成分区传导、底线管控、控制指标等工作，一定程度上都是在尽可能地降低规划可能带来的不同范围的空间负外部性。

寻求和发挥比较优势

城市发展如同人类个体，也是“天生我才必有用”。《指南》中强调比较优势，这是理解城市发展的一个好角度。城市之间的差异决定了城市比较与竞争有多样标准。譬如说衡量全球宜居城市的宜居指数，涵盖了稳定性（25％）、医疗保健（20％）、文化和环境（25％）、教育（10％）及基础设施（20％）五大类（权重）以及30多种定性和定量因素。又如，根据城市在城市化发展区、农产品生产区、重点生态功能区的判别，可以确定城市的比较优势。进一步，规划研究特定的市域生产、生活、生态的总体功能关系，优化开发保护的约束性条件和管控边界，协调城、镇、乡村与山水林田湖草海等自然环境的布局关系，可以有效降低空间的负外部性，塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态。

基于科学的城市发展观来规划，原本有可能产生空间负外部性的城市用途与易于遭受负外部性影响的资源，可以避开污染危害或灾害风险，而转化成正外部性。城市总体规划中，城市的自然资源禀赋常常作为背景条件存在，而市级国土空间总规中，自然资源则直接成为规划的对象，与之对应的生产活动与产出也纳入规划的考虑。由此，城市发展的能源、资源、环境问题如能整合考虑，将使得一些城市获得新的比较优势。例如沿海城市可以充分利用风能资源发展可再生的清洁能源，规划在近海区域修建海上风力发电厂，逐步实现CO₂减排，促进地区治理大气雾霾、调整能源结构和转变经济发展方式。

寻求和展现艺术价值

《指南》中提出“提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值”，这是一个不乏浪漫情怀的愿景。通过总体城市设计为国土空间赋值，可以视作消除由规划造成的空间外部性的理想目标，将是市级国土空间总规带来的规划受益。一座好的城市往往拥有两个“自然”，地理生态是其“第一自然”，文化历史是其“第二自然”。国土空间总规需得高度尊重城市的这两个自然，使其安全健康地存续，才能创造提升城市的艺术价值、美学价值。在遭遇规划破坏的破碎的“第一自然”和贫瘠的“第二自然”环境中，永远不可能产生真正的“舒适性、艺术性”和“国土空间品质和价值”。富有艺术性和美学价值的城市和国土，是令人感动、喜欢和热爱的城市和国土，是最直接有效的市民与国民教化。《指南》中要求基于本地自然和人文禀赋，加强自然与历史文化遗产资源的保护，加强城市开敞空间系统、重要廊道和节点、天际轮廓线等空间秩序控制引导，也要求全域山水人文格局的空间形态引导和管控原则，对滨水地区、山麓地区等城市特色景观地区提出有针对性的管控要求，这些规划内容都是追求和展现人工环境艺术特色和自然环境美学价值的具体体现。

运用空间经济学的思维，将规划可能造成的空间外部性纳入规划的综合考量和理性选择，是理解《指南》的重要前提基础，有利于我们把握国土空间规划的价值精髓，并根据地方实际，深入探索市级国土空间总体规划的实践途径。

黄怡，同济大学建筑城规学院教授、博士生导师

上海同济城市规划设计研究院总规划师