试论我国新时期的海洋资源资产管理体制

我国是世界重要的海洋大国，根据《联合国海洋法公约》的规定，归属我国管辖的海域面积将近300万平方公里，海洋资源种类繁多，储量丰富。按照海洋资源的来源及性质等自然属性的不同，可将海洋资源分为海洋生物资源、海底矿产资源、海水资源、海洋能资源和海洋空间资源等。海洋资源作为国家基础性自然资源和战略性经济资源，具备自然资源的天然存在、有使用价值等一般属性。但并非所有的海洋资源均可视为海洋资源资产，由于海洋资源资产必须满足稀缺性、有用性且产权明晰三个基本特征。因此，出于总量巨大、难以计量等原因，海水、潮汐等海洋资源并不纳入海洋资源资产的范畴。

图1 我国五大类海洋资源

海洋资源资产化管理，即遵循海洋资源资产的自然规律和经济规律，对海洋资源实行有偿使用制度，所得收益用于资源补偿和再生产，将其生产和再生产由事业型转变为经营型，最后形成以“资源养资源”的良性循环，提高海洋资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。对海洋资源进行资产化管理，是我国社会主义市场经济体制的必然要求，适应我国整个资源管理体制改革和经济增长方式转变的步伐，有助于海洋资源价值的充分反映和有效补偿。

我国对于海洋资源资产管理起步相对较晚，直至2002年《海域使用管理法》的颁布实施，才扭转了以往海洋资源开发利用“无序、无度、无偿”的局面，成为海洋资源资产化管理的重要开端。尔后国家又陆续出台了《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》《无居民海岛使用金征收使用管理办法》等相关政策法规，沿海城市也相继开展了海洋资源配置市场化的探索，海洋资源资产管理初见成效，政策制度体系逐步健全。但随着我国海洋资源资产管理的不断完善和深入，其存在的问题也逐渐凸显，主要体现在以下几个方面：

从我国现行的法规看，海洋资源资产归国家所有，国务院代表国家行使所有权。但在实际操作中，海洋资源资产所有者不到位的问题普遍存在。国务院只是形式上行使所有权，国家所有权实质上异化为部门或地方行使。首先，由于产权界定的权、责、利模糊不清，使沿海各相关利益主体间缺乏协调，严重影响海洋资源配置效率，造成海洋资源资产的浪费。巨大的海洋资源开发利用收益被转化为地方、集体或个人的利益，国有资产大量流失。其次，海洋资源资产的所有权、监管权和使用权等权能混淆不清，政府既是所有权人，又是资源利用的监管者，还是国有资产的投资者，形成了政府既是运动员又是裁判员的局面，容易滋生权力寻租的腐败现象，不利于海洋资源资产的良性发展。

海洋资源资产的所有者收益主要包括海域使用金和无居民海岛使用金，其中中央与地方的分成比例分别为3:7、2:8，省级政府再按比例所得层层分配至市、县，留至资源所在地政府的收益可能已寥寥无几，导致地方政府在开展具体工作缺乏资金支持。其次，我国对于海洋环境保护的投入不足，海洋生态补偿仍处于初级阶段，形成海洋生态保护和建设者的收益被共享却得不到经济补偿，海洋生态破坏者的损害被分摊而受害者却得不到经济赔偿的局面。除此，同作为海洋资源资产所有者的后代人，由于尚未出生，无法直接共享当前资源收益，却需要承受环境破坏、资源耗竭等后果却得不到补偿。

根据《海域使用管理法》等相关规定，我国海洋资源的使用权可通过行政审批及招拍挂等市场手段获取。但由于我国国情因素，大部分海域使用权或无居民海岛使用权仍以申请审批为主。虽然各地方都出台以招拍挂等方法进行市场化探索的相关政策，但相应配套制度及海洋资源资产公共交易平台尚未建立或统一，使得海洋资源的价值得不到完全体现，一定程度上损害了国家作为海洋资源所有者的收益。同时，受制于市场规制和交易平台的缺失，海洋资源资产的出租、转让、作价出资等流转体制不成熟，严重制约了海洋资源资产的开发利用效率。

由于涉及海洋资源资产管理的部门众多，仅海洋行政执法事务就包括了海警、海事及渔政等相关管理部门，监管职能分散且重复交叉，容易出现监管执行缺位、相互推诿等问题。除此之外，关于海洋资源资产利用目标考核制度尚不完善，在以经济发展为第一要义的前提下，地方政府必然重资源经济效益，轻社会效益和生态效益，对资源开发外部性监管不够，影响海洋资源资产的可持续利用。现存的监督方式方法相对单一，以采取媒体公开、审计部门、公正部门等监督为主，社会舆论监督参与不足，监督部门能掌握的信息也有限。

我国海洋法制建设工作虽然取得一定成效，但对比海洋开发利用与管理日益增长的需求，仍处于滞后状态。现行的海洋立法主要基于海洋使用管理和环境保护方面，缺乏海洋经济、海洋生态等方面的立法，针对各类海洋行政执法规范和细则尚未统一。另外，相关法律条文宏观抽象且模糊，具有明显的政策化和利益化倾向，注重理念却忽视实操性，给地方性法规的制定和海洋行政执法带来诸多不便。

2018年国务院组建自然资源部，并授权自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，标志自然资源资产管理进入新时期。海洋资源作为自然资源的重要组成部分，海洋资源资产管理也要顺应时代的需求，进一步增强海洋资源资产的综合管控能力，促进海洋资源合理配置和可持续开发利用，坚持海洋生态保护与海洋开发并行。为完善海洋资源资产管理，提出以下建议：

产权明晰作为海洋资源资产管理的重要前提，应加快构建海洋资源资产产权体系。2019年中共中央印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。着眼海洋资源资产管理，推动海洋资源资产所有权、使用权和监管权的分离，充分发挥权能的效用，解决所有权人不到位、权责不清、权益不落实、监管不力等问题。明确中央与地方、地方与地方的职权范围，建立科学的海洋资源资产所有权委托代理机制。促进海洋资源的立体化开发利用，探索海域结合水面、水体、底土、海床等不同层次的使用状况并分层设立使用权。

图2 石雀滩海域国家级海洋牧场示范区“立体式”开发海洋资源

收益分配是海洋资源资产管理的重要基础，合理调配中央与地方的财权与事权，有助于调动海洋资源资产管理工作的积极性。在海洋资源资产管理中，中央主要负责海洋重点项目管理和宏观调控，地方则更多承担海洋基础调查、海洋综合执法及海洋生态保护等职责，在收益分配中应适当向地方倾斜，合理配套基层海洋资源管理资金。落实海洋资源资产收益征缴情况和支出结构，提高海洋新兴产业、海洋科技及海洋环保的投入，兼顾代际公平和生态效率，实现以“资源养资源”的良性发展。

产权流转是海洋资源资产管理的重要内容，关乎海洋资源的优化配置和国有资产的增值保值。政府以行政审批的方式配置海洋资源资产，限制了要素市场化配置以及产权的流转，导致资源错配、效率低下，也不利于资源的节约集约利用。首先，完善海洋资源资产的市场化配置，提升海洋资源从所有者到使用者的市场化配置比率，政府尽可能作为宏观管理者参与市场出让。其次，健全使用权人间的二级市场配置机制，丰富海洋资源转让、出租、作价出资等市场配置方式，充分发挥社会主义市场经济的能动性。再次，建立科学统一的海洋资源资产价值评估机制，为优化海洋资源配置、制定经济政策提供科学依据。

监管有效是海洋资源资产管理的重要保障，有助于履行所有者职责，落实所有者权益。首要前提是明确中央与地方、各行政部门间的海洋资源资产监管职责，确保纵向分工合理，横向权责明晰，避免权能不清带来的监督不力。其次，整合海洋资源资产的监督力量，培养海洋相关专业人员，完善监管条件和手段，提升监管的技术方法和水平，依托人工智能、大数据和3S等先进技术，构建海洋资源资产监管系统体系，实现海洋资源资产的全面动态的监管，杜绝违法违规侵占海洋资源资产的现象。以国地科技承接的海洋勘测类项目《汕尾市城区加强海岸线保护项目》为例，该项目基于汕尾市城区海岸线，综合采用遥感和现场实测的技术方法，开展侵占海岸线建筑物情况调查和海岸线修测，实现了海岸带的有效监管。

图3 汕尾市城区海岸带

海洋法律规范是是维护国家海洋权益的重要支撑，需尽快完善我国的海洋法律体系建设，贯彻落实依法治海。通过法律手段，界定各级机构海洋权责，规范海洋资源开发利用和生态环境保护等行为活动，明确对海洋违法行为的处理实施办法，构建起系统完备、科学规范、运行有效的海洋资源管理制度体系，促进海洋资源开发利用与生态环境保护协调发展。在行政执法过程中，严格遵循有法可依、有法必依和执法必严的原则，改变海洋资源开发利用中“无序、无度”的状况。 

参考文献：

[1]张文亮.浅议海洋在新时代自然资源管理体制中的前景.国土资源情报,2019(8):8-14.

[2]陈培雄等.海域资源市场化配置问题及制度完善浅谈.海洋信息,2017,000(003):48-51.

[1]石吉金等.对完善我国海洋资源资产管理体制的初步思考.国土资源情报,2015(8):18-22.

文章作者：黄思龙