老旧小区怎么改？ ——《江苏老旧小区改造（宜居住区创建）技术指南》系列解读①

2021年1月20日，省政府召开全省美丽宜居城市建设暨城镇老旧小区改造工作电视电话会议，会议要求“十四五”时期大力实施城市更新行动，其中，老旧小区改造作为重要工作任务将按下“快进键”。如何扎实有序推进该项工作，不仅关系群众居住条件，更关乎新发展阶段的整体质量。

老旧小区更新改造的当代意义

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，为今后一个时期做好城市工作指明了方向。

老旧小区改造是城市更新行动的一种类型和有机组成部分，也是重大的民生工程和发展工程。从2018年起，江苏连续三年将“老旧小区综合整治”列入省政府十大民生实事工程。近日，省城镇老旧小区改造工作领导小组印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》，要求全面推进城镇老旧小区改造，加快建设美丽宜居住区，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

作为城市更新行动的重要组成部分，当下的老旧小区改造不仅要关注物质空间，还要关注社会层面，更要和城市发展相互促进，实施里子和面子、硬件和软件、内部和周边联动改造，探索住区、社区和城市互促之路。

老旧小区更新改造的难点困惑

由于存在基础状况、人群结构、居民参与程度以及地方财政能力等各方面的差异，老旧小区实施改造中往往面临各种困难：

老旧小区问题多，居民需求五花八门，而改造资金有限，如何生成改造项目？

老旧小区空间的挖掘利用方面，如何做好各类功能之间的平衡，如停车设施增加与绿化环境之间的关系？

老旧小区空间有限，如何整合周边资源提供共享服务？

老旧小区改造完成后，如何完善管理避免再次衰败？

如何借助老旧小区改造契机，完善社会治理体系？

这些问题和困惑都在不同程度上影响了老旧小区改造的效果以及工作推进。为此，江苏省住房和城乡建设厅委托江苏省城市规划设计研究院编制了《江苏老旧小区改造（宜居住区创建）技术指南》（以下简称《指南》），旨在加强对老旧小区改造工作的指导，提升老旧小区改造的质量，满足人们对美好生活的不断追求。

老旧小区更新改造的关键思路

老旧小区面临的问题和居民的诉求各不相同，改什么？资金能否用在最需要的地方？这也是改造能否获得居民认同的首要环节。

《指南》通过对南京、苏州、扬州、盐城等地的老旧小区改造情况进行深入调研，梳理居民普遍关心的问题、痛点和需求短板，并按问题需求的迫切程度归纳提炼了改造内容，形成了“十大项、三层次”的改造内容体系（图1），引导老旧小区改造因地制宜、精准施策。

图1 老旧小区改造内容体系

改造内容分为基础类、完善类、提升类三个层次。

基础类主要指满足小区安全运行和基本生活需求的内容，包括房屋安全性能提升、基础设施改造、基本公共服务等；

完善类是指满足居民生活便利和改善型需求的内容，包括环境及配套设施改造建设、建筑节能改造、文化休闲体育健身设施、有条件的楼栋加装电梯等；

提升类是指丰富社会服务供给、提升生活品质的内容，包括养老、卫生、托育等公共服务设施配套建设以及智慧化改造。

原则上优先完成基础类改造，要求应改尽改，财政保障；因地制宜合理选择完善类、提升类项目，量力而行，鼓励社会资本、市场资本参与，建立政府与居民、社会力量合理共担机制（表1）。

表1老旧小区三层次改造内容及其要求

“十大项、三层次”的菜单式改造内容旨在引导改造项目从以往的“政府排单”转向“群众点菜”，强调居民群众在老旧小区综合治理中的主体作用，体现“以人民为中心”的理念，只有居民认可的改造，才能得到珍惜和维护。

老旧小区改造是一项综合性强的系统工程，既要补齐长期遗留的欠账短板，又要看到老旧小区的未来价值，为未来留下发展的可能。

《指南》体现了老旧小区改造的多目标导向，包括安全性目标、适老化目标、品质化目标、绿色化目标、特色性目标、智慧化目标等。如安全性目标，针对本次疫情要求改造应满足应急防灾管理需要，包括出入口应急管理、应急功能空间预留等内容；适老化目标体现在为老设施、无障碍环境营造等各个方面；品质化目标针对公共空间的硬件设施，如座椅设置、高差处理、材料运用等方面提出人性化要求；绿色化方面包括垃圾分类、海绵设施、立体绿化、空间复合利用等；特色化目标关注保护利用特色资源、鼓励居民自主的文化表达等；智慧化目标鼓励智慧技术的运用，体现在安防、停车设施管理、物业管理等方面（图2-5）。

图2 安全性目标内容示例

图3 适老化目标示例

图4 绿色化目标示例

图5 特色化目标示例

老旧小区改造需要破解空间有限的瓶颈，打通住区与城市的关联，将小区改造和宜居生活圈建设相结合，进而推动片区化提升。《指南》鼓励老旧小区改造应与周边城市更新有机衔接，挖掘整合周边碎片化的存量资源、闲置资源，提供停车、游园、健身、社区活动用房等多元化服务，建设完整社区，满足居民日益提升的多样化需求（图6）。

图6 社区闲置空间的挖掘利用方向

老旧小区改造之后如果缺乏长效管理机制，再次衰败难以避免，因此建立长效保障机制才能治本。为此，《指南》专门提出“完善长效管理机制”的策略：一是结合改造工作同步推进物业管理全覆盖，明确服务内容，探索国有平台托底保障、打包管理等方式；二是培育基层治理，包括引导小区成立业委会等自治组织、加强信息化建设完善沟通渠道、建立健全党组织领导、培育志愿者队伍等，引导居民协商确定改造后小区的管理模式、管理规约及业主议事规则，切实地建立起老旧小区长效管理机制，巩固老旧小区改造的“最后一公里”（图7）。

图7 南京栖霞区“掌上云社区”智慧平台

老旧小区更新改造工作如何开展

老旧小区改造工作千头万绪，如何科学有序开展，《指南》在附件中对老旧小区改造的范围、流程以及体检评估、共同缔造等工作给出了指引。

老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。

各地制定老旧小区更新改造计划，应综合考虑建造时间、客观情况、群众意愿、社会参与、财政能力等几个方面的要素。

时间要求：重点改造2000年前建成的城镇老旧小区，2000年以后建成的小区也可纳入改造范围，但需限定年限和比例。

客观情况：小区基础设施和功能明显不足、住区失养失修失管严重。

群众意愿：群众改造愿望强烈、参与程度高的优先纳入改造。

社会参与：对社会资本参与程度高的老旧小区，也要优先纳入改造。

财政能力：既要尽力而为，也要量力而行，不得盲目举债铺摊子。

老旧小区改造的一般流程包括动员组织、体检评估、确定内容、设计方案、实施改造、长效管理六个步骤（图8）。

图8 老旧小区改造流程

体检评估是老旧小区改造的必要前期工作，通过系统的体检评估，找出老旧小区的主要问题，明确改造重点。《指南》强调体检评估应采用多方式、针对性的调研方法（表2），以精准客观把握问题和需求，并对体检评估的要素、内容、评价分析方式等给出了建议。

表2 老旧小区体检评估调研方法

老旧小区更新改造涉及多元主体，包括居民业主、街道社区、政府部门、社团组织、设计机构等，如何形成“政府-市场-社会”合力，推动美好生活共同缔造，指南解析了各参与主体在共同缔造中承担的角色，也给出了各主体参与改造的方式和路径（图9）。

图9 昆山中华园社区议事会流程

结语

城镇老旧小区改造关乎我国新发展阶段的整体质量，需要立足城市更新行动的大背景，彻底转变以往运动式改造项目的模式，突出系统思维，注重共同缔造，让城镇整体居住环境和空间品质不断优化提升，让居住其中的人们生活更加美好。

《指南》从江苏发展实际需求出发，对老旧小区更新改造的关键思路、主要内容和技术方法进行了积极探索。《指南》使用对象面向所有组织、参与老旧小区更新改造的主体，包括相关政府部门、基层政府的管理人员、设计机构、社会组织、居民和个体，表达形式图文并茂、直观易懂，引用了大量图示、案例，将其作为对广大居民赋能的一种工具，给所有使用者以启发和想象。同时，《指南》也需要在实践中不断完善和提升，让我们共同建设更安全、更方便、更舒心、更美好的生活家园。

《江苏老旧小区改造（宜居住区创建）技术指南》课题组

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