2019年5月10日，中共中央办公厅秘书局印发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立空间规划体系的主要目标是“全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”；提出建立五级三类的空间规划体系，一级政府一级规划，强调规划与事权的对应；提出“精简规划审批内容，管什么就批什么”以及“谁组织编制、谁负责实施”；提出“要研究将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计”。可以看出，国土空间规划改革尤其关注“管理”与“编制”的关系。
“管理”有计划、组织、指挥、监督和调节五大职能，计划是最基本职能，脱胎于计划的空间规划是空间管理（治理）的基本工具。因此，空间规划不仅仅是规划编制技术层面的“合一”，更重要的是一套规划运行机制建设……可以预见，规划改革最有成效的地区 ，一定也是规划编制的技术和行政组织工作最有成效的地区（张尚武，2019）。
总体规划在新中国的近70年演进过程中，编制和管理从来也是对应在一起的，只是在不同的历史阶段，政府需要不同导向的规划。当国家需要规划附属于计划时，规划就主要做好设计；当国家需要将城市作为一个整体综合考虑的时候，规划就要注意协调:当国家将规划视为宏观调控工具的时候，规划就要突出公共政策的属性（杨保军，2012）。
《上海市城市总体规划（2017—2035）》（以下简称“上海2035”），是在空间规划体系变革前，国务院批准的两个（北京、上海）超大城市总体规划之一。如今，在“国土空间规划”背景下再来审视本轮规划，仍然可以看到在价值取向、思维方式、逻辑框架、规划视野、成果形式、组织方式、实施保障等方面均做出了开创性的实践和探索。同时也形成了“依托已有城乡和土地利用管理体系，融入各专项规划，建立涵盖空间维度和时间维度两个维度、‘层级清晰、多规合一、传导顺畅’的地方空间规划体系”（熊健等，2017）。
文章希望从规划的“编管结合”的视角，阐述上海总规对于构建“国土空间规划体系”的经验借鉴与实践意义。
上海2035的编制，是空间规划酝酿期，以及国家对总体规划改革提出明确要求的时代背景下进行的。其中三个特点值得关注：一是上海市特有的“规土合一”的管理背景与规划基础；二是转型时代国家对于上海2035编制提出明确要求；三是基于上述两个特点的编制组织模式突破，提出“开门办规划”。
2008年，上海组建规划和土地资源管理局，在管理上实现了“规土合一”。随后即开展了“两规统筹”的编制工作。2009—2010年，开展市级“两规合一”，实现市级土地利用总体规划和城市总体规划空间方案的完全对接，形成《上海市土地利用总体规划（2006—2020）》，并获国务院批复同意。2011—2012年，在市级总规成果基础上，进一步深化方案，开展区（县）、镇乡级“两规合一”，形成区（县）、镇乡级土地利用总体规划，并获市政府批复同意。当年的“两规合一”，虽然体现了规划管理和土地管理的特点，但“两规融合”编制成果仍然是在不改变两个规划各自成果要求和管理程序的基础上，在技术方法上取得一定的突破，还需要在规划内容、法定程序、成果体系和实施管控等方面进一步融合。
2013年12月，中央城镇化工作会议提出要建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。2015年12月，中央城市工作会议提出“五个统筹、一个尊重”的总体要求，并指出要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性，促进“多规合一”。2016年9月，住房和城乡建设部在济南召开全国城乡规划改革工作座谈会，对总体规划的改革提出了总体要求，既要改革规划编制的理念、内容和方法，突出其战略引领、底线刚性约束作用，又要改革规划审批内容、程序和方法，清晰界定各级政府的规划事权，明确上级政府重点管控内容，提高审批效率。上海2035是中央城市工作会议召开后第一个向国务院报批的超大城市总规，具有重大影响力和引领示范作用。在总体定位上，必须全面贯彻落实中央系列重要会议精神，探索国家对总体规划改革的要求。
《上海市城市总体规划实施评估报告》《关于上海新一轮城市总体规划编制的指导意见》《上海新一轮城市总体规划编制的工作方案》是上海2035编制前的三份核心文件。2014年5月6日，上海市委、市政府召开了第六次规划土地工作会议，正式启动上海新一轮总体规划的编制工作。首先组织重大议题的战略研究，聚焦提高城市国际竞争力、增强城市可持续发展能力、提升城市魅力、优化城市空间布局四个视角,委托来自10所高校科研机构的40个研究团队开展18项战略专题研究。同时，全市22个委办局牵头全面开展28个专项规划（包括45个专题），涵盖空间体系、产业经济、人口社区、土地利用、城市文化、总体城市设计、生态环境、综合交通、城市安全和实施保障等10个重点研究板块。17个区县政府同步组织开展区县总体规划编制和研究，深入考虑地方发展需求和策略。各项研究成果为总体规划成果提供重要支撑。最后，规划成果联合编制，组建由上海市城市规划设计研究院、上海同济城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院和上海市地质调查研究院共同合作的联合编制团队承担纲要和最终成果编制。
图1 管理方—编制方协作关系图
工作主体由政府主导转变为政府、市场、社会协同参与。虽然对不同主体的参与提出了原则性要求，但由于政府和专家间的委托关系、部门和政府的从属关系、公众的被动参与，导致政府仍然处于绝对的主导地位。上海2035在价值取向、发展模式等方面的转型，决定了规划编制过程中需要更加发挥市场和社会的作用，政府由传统的兼任组织者和决策者双重角色，转变为更加侧重组织市场、社会和专业力量等多元主体参与，共同发挥决策作用。政府方面，涵盖了国家部委、长三角地区政府、上海本地市区两级政府和各个部门；社会方面，约有2.67万市民长期关注规划编制工作，1.9万市民实际参与，涵盖了各年龄阶段、收入阶层、多种工作性质的人群，市人大、市政协保持紧密沟通；专业力量方面，来自国内外、涉及经济社会发展各个领域的百余位专家、40余家高校和科研机构参与了规划编制工作。
尤其需要指出的，由总规编制领导小组委托“秘书处”（依托于规划局总规处），形成全过程参与的管理团队，负责提出精细化的管理需求，并协调各个编制团队。
传统的总体规划成果文件与上报文件基本一致；早在20年前，技术领域就一直在探讨其存在的问题，包括其过多过细的内容，“八股文”的格式以及难以体现地方差异诉求的编制技术惯例等。2014年，《城市总体规划编制改革与创新》总报告课题组提出建议将规划成果分为面向政府的法律文本和面向公众的公示文本两种。法律文本是对公共政策文件的规范性表述，一方面要能够清晰引用和表述规划所遵照的相关法律法规，以及纳入规划的其他领域的公共政策；另一方面也要能够清晰明确地表达规划管控的要求，特别是对强制性内容的管控要求，从而为政府行政管理提供清晰明确的政策依据，也能够约束政府在规划实施阶段的自由裁量权。上海在总体规划编制之前，也专门针对上海市的实际情况，开展成果体系的研究，提出上海新一轮城市总体规划的定位是作为引领城市发展战略蓝图、城市行动的共同纲领和各项政策整合的平台，体现总规在引领城市新一轮发展中的“战略性、结构性、操作性和政策性”。
图2 成果体系
最终，上海2035的基本定位为“战略蓝图、法定依据、政策平台和行动纲领”。其成果也不再局限于传统文本、图集与附件，而是针对上海自身管理特点、国务院的审批要求、市民的知情需求、专业领域的创新需求等形成一套全新的成果体系。上海 2035形成“1+3”的成果体系。
“1”为《上海市城市总体规划（2017—2035 ）报告》，内容涵盖规划文本、说明、图集、表格、专栏等，是在战略性层面上，指导城市空间发展的纲领性文件。“3”分别为分区指引、 专项规划大纲和行动规划大纲，是在实施性层面上，从分区、系统、时序维度构建总体规划的管控体系，是全市总规向下落实的重要内容，作为成果附件。
“1”是规划报告，作为新一轮城市总体规划的纲领性文件，在定位上以目标为导向，落实国家宏观战略、统筹城乡发展和资源配置、协调跨区域跨部门的利益，体现综合性空间规划的指导作用。总体规划报告以政策性表达为主，符合上报的基本要求，同时力求创新，例如尝试采用图文混排的形式，亲和力强，追求良好的公众界面。
分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲成果形式以面向管理、符合实际操作为导向。内容规范准确、简明扼要，直接表述规划指标、要求和结论，具有指导性和可操作性。分区指引突出传导性，落实总体规划报告的战略要求，以行政区为基本单元，对应区县事权，指导下一层次区县域总体规划和下位规划编制；明确分级管控要求。专项指引突出系统性，对应部门事权，落实城市发展目标对城市各系统设施的要求，强化专项规划的战略引领、结构控制、空间统筹和标准制定。行动计划突出实施性，是体现总体规划“实施性、动态性”的重要内容，从时序维度上制定统筹协调总规实施步骤、责任和节点，明确总规实施监测反馈和动态调整机制。
通过“1+3”成果体系的构建,体现总体规划的全局性、战略性和“多规合一”的平台作用，形成目标明确，责权清晰、过程管控的总体规划成果体系。
除了上述“1+3”成果之外，上海总规还有一个“1”，作为报批稿，采用了传统的文本成果结构，按照规划编制审批要求，突出需报请中央政府确认的事项和内容重点，仍采用了条文表达的技术性文本形式，形成法定文本和图集。
文本中规定：“本规划成果包括文本、图集、报告和附件，全部报送国务院。文本、图集是国务院审批的法定文件，文本中下划线部分为强制性内容。报告是文本、图集的具体阐述和说明。附件包括分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲，是从分区、部门和时间三个维度，指引城市总体规划实施的配套文件。”
本轮城市总体规划在编制过程中开展了全过程、多方式的公众参与，结合阶段成果宣传和公众参与需要，形成不同阶段、不同形式的“公众版”成果。在公众参与的基础上，结合市民愿景，形成最终的“公众版” 成果，以更好地引导发动公众参与，使广大市民群众真正了解并认同规划、更有效地支持并监督规划实施。
图3 上海2035的用地图纸表达
在空间维度上，上海2035是在已有城市规划体系的基础上，充分融入各级土地利用规划，科学布局生态、人口、产业、交通、公共服务等要素，统筹生产、生活、生态三大布局，初步实现了“一张蓝图”。规划蓝图由关注集中建设区向全域全要素转变，在全域空间布局上由上版的重点控制城镇体系转向大都市地区全域控制。
空间结构方面，从都市圈、城镇圈、生活圈三个层面，分层次落实规划目标；更加注重区域协同，强化上海引领长三角城市发展的核心作用；更加注重功能提升，全面优化大都市区的城乡体系，依托城镇圈，强化统筹发展；更加注重发展质量和底线，强化生态基地的保护和作用；更加注重“交通—空间”协同，强调轨道交通对空间格局优化的引领支撑作用；更加以人为本，注重宜居环境打造，提升空间品质和文化内涵。
图纸方面，由工程技术表达向结构性表达，改变具体地类为主的表达方式，采取政策性分类与功能性分类相结合的方式，明确土地使用的政策空间政策的战略性，增强对未来不确定性的应对弹性；既对下位规划具有结构性的引导作用，也避免了过去由于用地分类过于刚性而造成实施矛盾的问题。
形成了基于“两规融合”的国土空间“四线”管控体系。在生态保护红线、基本农田保护红线、城市开发边界基础上，上海还特意增加了文化保护控制线，以此来支撑上海文化大都市定位，同时也是面向未来具有战略意义的空间保障。基于四线，构建统筹协调的管理机制、指定精细化的管控政策、建立健全法律法规体系，从而保障总体规划的刚性约束作用。
在2003年版《上海市城市规划条例》中，规划编制体系由四个层次组成。其中在规划实施过程中，作为过渡层次的“分区层次”规划，在中心城空间范围，并没有发挥实际管理作用，仅仅作为分解指标的技术手段，主要原因在于分区与事权即行政辖区并不对应。因此，在新体系设计中充分考虑了规划实施主体因素，也就是一级事权一级规划。同时，从中心城与外围地区的差异性出发，充分衔接上海中心城内“两级政府、三级管理”和郊区“三级政府、三级管理”的特点，形成了符合上海管理实际的新体系。
新的规划体系与原规划体系相比，在规划层次上，突出重点，适度归并，将原有“总体—分区—单元—控详”等四个层次简化形成“总体规划—单元规划—详细规划”三个规划层次。首先是围绕管理，取消了分区层次，同时将郊区总规也列入总体规划层次, 主要考虑全市总规更趋向“战略性、结构性”，郊区总规将更多地承担原有全市总体规划承担的功能。在定位上，郊区总规将重点加强对各区空间布局和功能发展的综合安排，统筹协调各专项规划，并实现城市总体规划和土地利用总体规划成果合一和审批事项合一（熊健等，2017）。主城区的分区规划由单元规划代替，同时单元与行政区一致，也就是按照“谁组织编制，谁负责实施”来组织规划的编制和实施；在全市层面之下，区级政府也有充分反映诉求并为之负责的规划平台。
在单元规划层面也围绕实施事权进行了优化，并强调了单元规划层次突出承上启下、保障公共资源的作用。单元规划层次包括主城区单元规划、新市镇总体规划暨土地利用总体规划（简称“新市镇总规”）、特定政策区单元规划。与原规划体系中的单元层次相比，现有单元规划作为承上启下的一个层次，在规划定位、成果内容、成果形式等方面均有较大的变化，主要体现在规划定位由单纯自上而下分解落实规划任务的过程性成果，转变为强化空间引导和落地管控的管理平台。同时，在主城区内的单元规划，在控规单元尺度上也进行了针对事权的优化，使其与街道范围完全对应，以此来更好地保障公益设施落地，并与行政管理条线对应，可考核可评估。
图4 2003年版《上海市城市规划条例》
中的编制体系
图5 上海2035中的规划编制体系
空间规划是空间治理工具，必须与管理方式、治理水平相一致，才能真正发挥作用，目前为止，尚在探索完善阶段。从“编—管”结合角度，全国与省级国土空间总体规划应当是实现相对长效并且持续、相对稳定的管理需求，因为在大尺度空间层面上，受市场或短期政策冲击较小；在空间规划体系中更多起到“裁判员”的作用，对于规模的判断处于“守”势。市县以下国土空间总体规划，更多的是支撑地方发展，受市场或短期政策影响大，管理需求变化较大；在空间规划体系中更多起到“运动员”的作用，对于规模的判断处于“攻”势。因此，从管理导向上看，五级空间规划的传导关系是最大的难点与困惑点；从技术角度，规划在纸面上可以完成闭合的传导关系，但是在实际管理过程中会遇到极大的阻力，甚至造成规划难以推动实施。
还有值得关注的是，城市总体规划编制审批完成后，往往实施五六年就要面临修编。其原因，或是因为市里的主要领导换了，发展思路因而也变了；或是省里提出了什么要求……在这样的情势下，城市总体规划的编制再怎么认真，再怎么强调科学性或是做再好的专题研究，并符合编制的所有要求，最后均难免落得 “短命”的下场（赵民，2008）。目前国土空总体规划的编制年限仍采用15~20年的编制期限，目的是可以制订更为长远的理想框架；但是中国城市政府每届任期5年，同时社会经济发展规划期限也是5年，虽然采用近期建设规划进行衔接，但是往往存在强制性内容修改问题，这实际上更需要程序与机制上进一步保障：从设计刚性到规则刚性，“一张图管到底”的含义不再是指城市这盘棋的棋子不能改变，而是这盘棋的“规则”不能改变（赵燕菁，2019）。
最后，规划是市场经济环境的产物。西方的现代城市规划，起源于西方国家工业革命以来为了根治因市场失效引发的城市问题，是对城市发展问题进行的公共干预（张尚武，2017）。空间规划应当摆脱“技术文件”定位，从管理需求出发，增强其公共政策属性；厘清规划与方案的关系，规划是面向长远的制度设计，我们传统的用地图实际上是方案，应该是动态调整的部分，这样才能在发展过程中，“管—编”融合，做出“管用、好用”的规划。
宋 伟 上海同济城市规划设计研究院有限公司 城市开发规划研究院 副总工 高级规划师
原文始发于微信公众号（同济规划TJUPDI）：新一轮上海市城市总体规划的“编”与“管”
规划问道
