【前沿】高圣平、吴昭军：怎么理解宅基地“一户一宅”规则

“一户一宅”强调的是在申请分配环节，一户只能申请一处符合面积标准的宅基地。所体现的是宅基地的公平分配，是对宅基地使用权创设取得的限制，而不是对移转取得的限制。对于保有环节，不能一刀切禁止所有的“一户多宅”，应区分不同情况区别处理。宅基地管理中的“户”既不同于户籍登记的户，也不同于承包经营户。

 

《土地管理法》第62条第1款规定了“一户一宅”的宅基地使用权申请规则。深化宅基地制度改革，完善宅基地使用权申请规则，须首先理解和界定这一条文中规定的“一户一宅”。

一、只能申请“一宅”还是只能拥有“一宅”？

虽然《土地管理法》表述农村村民一户只能“拥有”一处宅基地，但在实践中，关于“一户一宅”只针对申请分配环节，还是同时适用于保有环节，相关政策文件的理解并不一致。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出，“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”，强调一户只能“拥有”一处宅基地，并上升为法律，定入《土地管理法》。2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》重申：“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理”。而2010年《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》则指出，“一户一宅”是指“农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地”。

本文作者认为，“一户一宅”强调的是在申请分配环节，一户只能申请一处符合规定面积的宅基地。其所体现的是宅基地的公平分配，是对宅基地使用权创设取得的限制，而不是对移转取得的限制。其一，从原国土资源部的政策研究来看，并未禁止一户拥有两处以上的宅基地，例如，因继承形成的一户拥有多处宅基地，可以进行登记发证。因继承以外的事由导致一户多宅，只是无法进行登记颁证，并不意味着本身违法。其二，宅基地的分配具有保障性、身份性和无偿性的特点，只有本集体经济组织成员才可以无偿取得无期限的宅基地使用权。这种福利性的权利是“基于成员权获取的集体共有财产，同因身份权相联系的福利分配相对应。”（陈小君、蒋省三，2010）分配的福利性、无偿性不能抹杀宅基地使用权的财产属性，已经通过分配取得的宅基地使用权为物权法上规定的用益物权，属于农民的私人财产权。既为财产权，立法原则上不应限制民事主体对这一用益物权的持有数量，故而在保有环节，一户可以拥有多处宅基地。当然，对此应做好制度风险防范。其三，在土地管理层面，因我国目前尚未全面建立宅基地登记制度，主管机关对保有环节中的一户多宅进行规制存在有一定的难度，对申请分配环节的一户一宅则能够较为便利地管理。

所以，对于保有环节，不能一刀切禁止所有的“一户多宅”，应区分不同情况区别处理：如果所谓“多宅”部分，是通过继承、赠与等方式合法取得，则不应强制农民退出“多宅”部分；如果所谓“多宅”部分，是以非法方式取得的，则应依法处理。农村很多宅基地问题是多年形成的历史遗留问题，对此要保持耐心，不能激进处理。鉴于集体土地资源的有效、节约利用，在保有环节，可以倡导一户只拥有一处符合规定面积的宅基地，并通过有偿使用、自愿有偿退出等经济手段激励农民退出多余宅基地。

二、什么是“户”？

“一户一宅”中的“户”作为宅基地使用权分配与保有的“主体”单位，直接关系到宅基地申请、宅基地面积确定以及退出等各环节，然而，《土地管理法》未对其进行明确界定。在农村土地立法和管理实践中，存在多种“户”的说法，例如户籍户、承包户、农户、成员户、家庭户等等。在宅基地制度改革中，“户”的界定可以说是最棘手、最迫切的问题之一。

在试点实践中，各试点地区尝试对“户”进行界定。综合而言，试点地区的界定模式主要包括四种。其一，以户籍登记为依据。例如蓟县在试点中以公安部门的户籍登记为基础确定“户”，同时规定除外条款，即在户籍登记中没有单独立户，但符合一定条件的（例如已婚且已分家单独居住生活、未婚但已到法定结婚年龄且已分家单独居住生活的）也可以按户申请宅基地、进行登记确权。其二，以农村承包经营户为界定依据。例如金寨县使用“农户”的表述，规定农户是指“享有农村集体土地承包经营权，已在公安部门登记常住户口，取得集体经济组织成员资格或经集体经济组织认定的家庭户”，以户籍和享有土地承包经营权为主要标准，实质上和农村承包经营户无异。其三，对“户”的定义和界定标准进行专门规定，例如余江县、大理市、伊宁市、浏阳市等。大理市采用抽象的概念界定和列举具体情形并行的方式对“户”进行界定，规定“户”是指“具有本村组常住户口，取得本集体经济组织成员资格，享受集体资产分配，履行集体成员义务的集体经济组织成员家庭自然户”，同时就无直系亲属的单身人员、子女已结婚等情形下如何确定为一户进行了列举规定。其四，由村规民约确定户的标准。例如宜城市在试点文件中指出户是家庭户，认定标准由村制定村规民约确定。

“一户一宅”中“户”的界定不宜严格以户籍为标准。首先，户籍登记制度是行政管理的一种手段，不宜与私权的设立、享有直接对接。我国现行户籍制度主要是统计人口并进行行政管理，在城乡人口流动加剧、户籍制度改革的背景下，因多种因素导致的户籍迁入迁出等已十分频繁，不宜完全依户籍确定宅基地这一财产权的分配。其次，根据《户口登记条例》的规定，我国户籍制度上的户包括共同生活户、单独生活户和共同事业户三种类型，这一规定和以家庭生活为基础的宅基地使用情形并不相符。户籍制度上的“户”和作为宅基地申请主体的“户”不完全一致。

“一户一宅”中“户”不同于农村承包经营户。农村承包经营户是在自然户基础上，通过集体经济组织成员身份认定、权利义务承担等标准认定的承担特定经济职能的社会组织。自然户则是以血缘、婚姻关系等为纽带，以共同生活为基础的农村家庭，是自然人的联合，由生活事实所形成，此类团体不是民法上独立主体。宅基地“一户一宅”中“户”是指自然户，是集体以农民生活需要进行分配宅基地的一种单位。

所以，《土地管理法》上规定的宅基地管理中的“户”，是本集体经济组织成员共同生活形成的家庭自然户。户内应至少有一名集体经济组织成员。因农村各地情况差异较大，生活事实复杂多样，由立法统一规定详细的认定标准较为困难，可以由法律法规或行政规章作出原则性规定，并探索交由地方规范和村民自治决定各种复杂情形下的具体认定标准。

三、什么是“一宅”？

宅基地制度改革试点的主要任务之一是“探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式”。《深化农村改革综合性实施方案》进一步指出，宅基地制度改革的基本思路是“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制”。由此可见，“一户一宅”中的“宅”，不是仅指一处宅基地（地基），还应包括一处住宅。宅基地使用权是对集体土地占有并居住使用的权利，无须全部采取传统的方式分配一块土地，可以根据各地资源禀赋具体情况和农民意愿，通过保障住宅的方式取得或共有宅基地使用权。也就是说，“一户一宅”不再只是“一户拥有一处宅基地”，而是“一户拥有一处住宅”，以多种形式贯彻“一户一宅”政策，公平地实现宅基地的住房保障功能。另外，需要注意的是，一处宅基地不等于一宗地，宅基地是可以分开的，但面积应当累计计算（杨合庆，2020）。

 

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