精细化治理视角下的城市街道空间规划体系研究——以长春市人民大街为例

导读

城市精细化治理是新时代城市发展阶段的必然选择，是提升城市治理水平的重要方式，是未来我国城市治理和发展的主要策略。街道空间是城市公共空间的重要组成部分，也是城市治理和管控的重要内容，改善街道空间品质是城市公共空间规划的一项重要议题，也是当前城市存量发展背景下提升城市空间品质的关键。从规划编制层面推动规划成果落地实施是城市街道空间精细化治理的重要环节。文章基于精细化治理视角，从规划编制、建设路径和管理机制三个角度构建城市街道空间规划体系，以长春市人民大街街道空间品质提升规划实践项目为例，探索面向精细化治理的街道空间规划、建设与管理方法。

  

引言

城市精细化治理是新时代城市发展的必然选择，对完善城市治理体系意义重大。习近平总书记提出要像“绣花”一样的精细去管理城市，要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，加强社会治理能力，增强社会发展活力。随着城市治理理念与精细化管理模式的推进，我国城市纷纷开始着力于建设宜居、宜业、宜乐、宜游的城市环境，提升城市内涵、品质和特色。城市街道空间作为城市风貌最重要的展示界面、城市居民进行交流的公共场所，承载着城市的历史记忆和文化，是城市空间精细化治理的重点研究对象。当前，国家正在推动城乡规划转型，规划实施的地位和作用更加重要。中央城市工作会议明确指出，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性，保证科学编制的规划得以严格执行，并引领后续人性化、精细化的城市管理和服务。近年来，城市街道空间的治理与管控逐渐受到重视，北京、上海等城市纷纷编制城市街道设计导则，逐渐将街道空间规划编制规范化、普遍化。在这样的背景下，探索面向精细化治理的城市街道空间品质提升的规划编制方法具有重要的现实意义。街道的规划、建设与管理是一项综合性、复杂性极强的工作，一条优秀街道的塑造，需要城市治理、空间管控、交通规划、工程设计、建筑安排及相关设施配套等多环节的统筹协同。街道空间品质提升要面对多元的利益群体、复杂的过程机制和精细化的城乡治理需求，需要规划编制和实施之间的前后链接、统筹协调。因此，从规划编制层面推动规划成果落地实施是确保城市街道空间得到有效治理的关键。以往各团队都对城市街道空间规划进行了一定的探索，但对规划、建设、管理之间衔接的研究较少，往往规划的可操作性不强，难以将规划意图有效落实。

本次研究以问题导向为原则，编制规划设计方案、制定建设路径、建立实施管理机制，构建精细化治理视角下的城市街道空间规划体系框架，为城市街道空间的精细化治理提供规划、实施、管理依据，并为后续的建设实施与维护管理奠定基础，完善城市精细化治理模式。本文以长春市人民大街街道空间品质提升工程为例，总结促进规划、实施、管理有效衔接的城市街道空间治理经验，以期为城市街道空间品质提升规划提供参考。

 

1、城市街道空间治理现状及存在问题

   

1.1 街道空间实施管理缺乏具有可操作性的规划

就城市街道空间的管控内容而言，法定的城市规划管理缺乏对三维城市空间及环境设计的具体考量，城市管理和规划部门对于城市街道空间品质提升缺乏可供实施管理和操作的办法。以往的街道空间规划，在规划引导内容上更关注定位、目标、规模和视廊等，对街道空间环境及设施方面缺少引导和控制。另外，在规划编制上忽略了规划与实施的有效衔接，其内容和成果形式无法对实施管理进行有效指导和落实。

1.2 街道空间运营管理缺乏统一的部门协调机制

街道具有很强的协同性，承载了重要的城市公共功能，街道空间的提升整治要素繁杂，除了道路基础设施(道路本底) 以外，建筑、绿化、街道家具、人防、地铁、电箱等各类城市设施分属规划、建委、交通、市政、园林和城管等不同部门管理。各部门各专业的管理角度、设计标准、设计深度和相关技术要求各不相同，差异较大，对街道空间的规划设计和建设实施在时间与空间上往往相互穿插，互为制约。在目前政府垂直领导的工作体制下，跨部门间的工作协调存在一定难度。由于专业角度、出发点和落脚点不同，各部门方案虽在设计内容和深度上有创新与突破，但由于缺乏有效的协调沟通，设计内容无法进行有机融合，不利于对整体环境的塑造。如何加强各专业部门之间的分工协作，是提高街道空间规划可操作性的重要前提。

1.3 街道空间维护管理缺乏有效的跟踪机制

规划编制的目的在于实施，并通过规划实施情况进一步优化规划编制，实现规划与建设的良性互动。但目前街道规划在编制层面更多强调规划方案本身，对规划实施研究不足，缺乏指导性；在规划实施层面，规划师只负责规划编制，不考虑后期实施的情况，常导致规划设计无法准确延续落位，与规划实施存在较大偏差；在规划管理层面，规划机构局限于单一的前期规划咨询服务，无法对规划到实施的全过程进行全面有效统筹。由于缺少有效的跟踪机制，规划往往独立空转，无法与实施咬合，规划与实施严重脱节。

2、精细化治理视角下的城市街道空间规划体系构建

2.1 城市街道空间规划编制思路

研究基于现场调研和实地座谈，了解公众、市场对规划设计深度、规划管理精细度的需求，掌握当前街道空间面临的问题并深入剖析其成因，综合了解规划设计者、规划管理者、项目实施主体和后期营运主体的困难与需求。在此基础上，通过文献查阅和资料汇集，梳理国内外相关研究，明确城市公共空间规划及街道空间整治的理论发展趋势和实践动态，借鉴新型技术和前沿管理方法制定研究目标，并进一步提出规划—实施对策，最后通过人民大街品质提升规划案例实践优化和验证结论。参考西方国家复兴城市公共空间经验，城市街道空间规划需重点关注两个方面内容：一是加强街道两侧历史建筑、广场等城市空间及城市结构机理的保护，划定历史保护区域，对部分城市历史街道进行整体环境保护；二是以人为本，重视人的活动空间。通过增设高质量的步行空间、整治绿色开放空间及改建街道基础设施，提高街道空间质量，创造充满活力的城市公共空间。

以政府和规划师意志为主导的传统规划模式，在规划实施过程中常常存在规划成果与现实信息不对等的情况，最终规划成果很难满足使用者的真实诉求。同时，存在难以将规划成果信息有效传达给实施者的情况，导致规划实施成果不尽如人意。因此，如何制定出有效的、可实施的规划是将规划成果与实施有效衔接的关键，其根本在于认清规划的本质。规划的目标在于解决城市中存在的问题，如果不能提出解决问题的方案、满足使用者的真实需要，那么规划便失去作用和意义。可实施的规划过程本质上即是协调好各方利益群体需求和解决问题的过程。街道空间存在的问题具有较强的普遍性：一是街道空间物质要素多、环境复杂(图1)；二是街道空间涉及政府、开发商、房屋所有者和租户等多方利益群体，协调难度较大。因此，以问题为基本出发点，协调各方利益，是本次规划的基本思路，主要体现在规划重点内容、成果的可操作性和管理实施的可依据性三个方面。

图1 街道要素管理责任归属示意图

2.2 城市街道空间规划体系框架构建

在精细化治理的规划理念下，基于目前城市街道空间治理存在的问题，城市街道空间整治规划编制应以问题导向为编制原则，以有效协调各方利益为编制思路，侧重规划设计的可实施性、规划实施的可操作性、规划管理的可指导性。对城市街道空间整治规划的规划设计、建设实施和具体实施管理三个方面进行探索，突出规划编制的过程性、路径行和地方性，形成基于精细化治理的城市街道空间规划体系框架(图2)。

图2 规划体系框架图

2.2.1 街道空间整体规划设计

在规划设计上，坚持以人为本，以问题为导向，以现状深度调研为基础，现状调研和现场踏勘是规划设计的基础与必要内容，深度调研既包括外在形式的调查，又包括内在问题的挖掘和解析，明确各利益主体( 产权方、使用方、政府责任方等) 诉求。首先，需要明确街道空间整治规划的重点范围，与各部门协调确定规划的主要方向和重点内容；其次，需要对现状进行全面调查，剖析现状急需解决的问题。此外，需要国土、规划部门协助收集街道沿线地籍等权属信息，确定沿线用地的合法权属和控制指标等，为规划方案设计和规划实施提供基础，提出可操作性的要素整治策略。同时，强调规划设计总体统筹，注重设计方案的可实施性，实现规划与实施的衔接统筹。

2.2.2 街道空间保护更新导则

规划秉承“绣花般”的营造理念，明确街道空间品质提升整体设计准则和分地块细则具体实施策略。在精细化治理的指引下，为科学有效地推进街路提升工作，避免在工程实施阶段出现不可逆转的技术矛盾，应采用“纵向推进、横向集成”的工作方式，建议将区政府、规划、建委、市容、公安、交通、地铁、人防、供电通信等各个相关管理部门协同管理的内容进行整合，以图则形式精确落实到道路沿线各个地块和建筑立面，确定规划实施重点，形成保护更新导则。

2.2.3 街道空间实施管理

建立协调统筹的管理机制，协调统筹各个部门，组建领导小组作为规划实施的“技术协作中心”，制定部门责任清单，承担管理实施和后期管理监督职能，摆脱传统条块分割管理方式带来的弊端；以更新地块管理图则作为实施管理依据，确定各更新地块的责任规划师，保证实施的技术支持。

3、人民大街街道空间改造提升规划实践

 

人民大街是长春市传统风貌保留最为完整、承载城市历史变迁历程最为集中的地区，是长春市历史上第一条具有现代意义的城市道路，其中轴线位置的保持和延续、融合中西方规划思想打造的街路格局、大量开敞空间的保留共同构成疏朗、大气、开敞和通透的整体风貌特色，是承载长春市百年发展历史信息和城市历史积淀的最具代表性的街路。对标国内外先进城市，人民大街作为长春市对外展示城市形象的重要窗口，街道空间品质还有较大的提升空间。2019年初，长春市人民政府组织编制人民大街街道空间改造提升规划，在各方积极推进和大力支持下，于2019年末完成了人民大街改造提升实施工程，现已进入后期维护管理阶段。同时，人民大街的“规划—实施”一体化项目是街道空间品质提升的一次重要实践，为提升城市空间品质的规划、建设、管理留下了宝贵经验。此次人民大街街道空间整治项目的研究范围北起长春火车站，南至华庆路，全长约12.2km(图3)。

图3 人民大街实景图

3.1 人民大街街道空间现状问题

随着城市的发展，因建造时间久远、缺乏维护管理等原因，人民大街沿线存在建筑立面破旧，部分弃置建筑无人管理，建筑色彩与街路整体环境不协调，建筑底层与主体立面外设广告、牌匾杂乱无序等问题；街道人行、自行车系统不完善，部分人行道破损严重，机动车占用人行空间停车现象普遍；街路两侧绿化缺乏特色，部分路段规划绿化空间被占用；公交站亭、垃圾箱等街道设施局部破损，布置无序，人防、地铁通风口体量较大、位置突兀，影响街路整体环境景观；街路功能照明不连续，景观照明部分缺失且特色不突出。作为承载长春市百年历史的最具代表性的街道，对其进行街道空间品质提升是十分必要且意义重大的。

3.2 整体规划设计

3.2.1 明确街道空间提升要素

规划前期，项目组与各政府责任职能部门统筹协调确定规划的主要方向、重点内容和责任分工，确定规划以人民大街为基底，从解决街道空间存在的实施问题出发，重点关注道路空间、路侧景观绿化空间和两侧建筑所围合成的“U”型街道空间(图4)。在对城市街道空间现状进行系统分析的基础上，挖掘街道空间存在的核心问题，以“人本化、特色化”为原则，秉承“绣花般”设计和营造理念，如图5 所示，对街道空间的沿街建筑、绿化环境、道路及相关设施、夜景照明四个方面进行整理分类和分析，识别引发问题的15项街道空间要素，并进行提升整治，实现街道空间环境的“净化、序化、绿化、美化、亮化”。

图4 人民大街“U”型街道空间示意图

图5 “U”型街道空间物质要素框架图

3.2.2 街道空间提升策略

◆ 3.2.2.1 沿街建筑提升策略

(1) 分类整治沿线建筑，凸显历史人文印记。

结合现状建筑实际情况，将大街沿线建筑划分为重点改造、一般整治、保留清洗和违章拆除四类。重点改造建筑需重新设计立面，从色彩、材质、屋顶形式等方面与街路整体风貌进行协调；一般整治建筑主要重点改造建筑立面上不协调的广告牌匾；对保留清洗建筑进行修补净化；对影响城市风貌的违章拆除建筑进行拆除。

(2) 重点塑造门户区域，提升城市门户形象。

重塑火车站门户形象，通过对重点建筑的治理，改善站前广场整体环境，提升城市门户形象。恢复站前广场至胜利公园段历史建筑原貌，结合站前区域门户节点，延续城市历史文化环境的完整性和原真性，拆除违章搭建建筑、去除不符合规定的店铺牌匾，恢复满铁历史建筑原貌，保持该路段典雅、庄重的城市风貌。

(3) 规范设置广告牌匾，净化空间、改善市容。

拆除人民大街沿线建筑物顶部、骑楼立柱设置的楼顶字及标识，以及裙楼顶部设置的楼顶字及标识；拆除建筑楼体表面悬挂、张贴的灯箱、牌匾、字体等形式的广告(商业建筑除外)；以“一店一招”为基本原则，拆除多余的牌匾。

人民大街沿线两侧建筑共计271栋，根据分类原则，其中需进行重点改造的建筑有13栋，需清理广告牌匾等构筑物的一般整治建筑有118栋，确定保留清洗建筑105栋，拆除违章建筑4栋，空地待建或正在进行建设的建筑有31栋(图6)。

图6 人民大街沿线建筑整治示意图

◆ 3.2.2.2 绿化景观提升策略

拆除人民大街沿线院落围墙，开展透绿、增绿、补绿工作是此次改造的重点之一。规划秉承应拆尽拆、应透尽透、因地制宜和分类实施的原则，共拆除人民大街沿线院落围墙80 余处，增加透绿开敞空间约7hm²，实现了道路绿化与庭院绿化的有机结合(图7)。

图7 街道空间绿化环境提升分析图

(1) 增绿，构筑绿色屏障。

人行道与建筑直接相接时，在保证人行道宽度的前提下，在建筑墙根布置可移动种植箱，增加绿化空间，营造舒适的步行环境。人行道与建筑之间有缓冲区时，取消侵占人行道和绿化带的停车，增加绿化空间。在空间较为局促的区段，充分挖掘街巷空间，采用微更新的手段，以较小的代价，按短期见效的原则进行设计，提升环境品质。

(2) 补绿，彰显绿色品质。

补植道路交叉口的绿化层次，修补缺失的行道树和质量较差的绿地空间，将树阵与草坪、应季花卉进行搭配，丰富街角绿化景观；增加灌木及地被，形成乔灌地被三层空间，以“春花、夏荫、秋彩、冬枝”为原则，打造都市花园的城市形象。

(3) 打造公共环境艺术。

在此次人民大街改造提升规划中，鼓励在街道空间中设置公共艺术作品，街道沿线共落位雕塑20件(套)。利用沿街闲置开敞空间，打造街路口袋公园，重塑空间功能，提升街路活力，进一步支持多样活跃的城市街道生活。通过街路空间节点设计，将文化事件与街路空间环境塑造相结合，将文化元素与细节设计相结合，植入百年老街历史文化记忆，彰显历史文化特色，为百年老街历史文化的发展和延续提供良好的环境与支撑。

◆ 3.2.2.3 道路及相关设施提升策略

(1) 规范道路断面形式。

道路提升方面更多关注慢行系统的构建，主要从路权的划分、慢行系统的连续性、人行道的绿化与景观等方面进行重点改善，形成交通有序、步行有道和设施可靠、空间宜人的高品质街道环境(图8)。此次道路提升重点是将五块版恢复成三块版，在恢复历史断面的同时增加绿化空间，增设安全人行空间。人民大街道路横断面形式有三种，火车站至北京大街道路横断面形式为一幅路，主要对人行道、路缘石进行翻建，人行道铺装统一采用灰色石材；设置盲道，完善无障碍功能；增加彰显长春市历史特色的铺装。北京大街至卫星路段道路横断面形式为三幅路，该段取消路侧停车；对人行道、路缘石进行翻建；设置盲道，完善无障碍功能。卫星路至华庆路道路横断面形式为四幅路，该段在分车带绿篱外侧设置护栏；新建2m宽沥青自行车道；取消侵占人行道和绿带的车位；恢复间断的人行道；重新组织四塔区域的临时交通。

图8 人民大街道路断面形式示意图

(2) 交叉口渠化。

胜利公园、人民广场、工农广场和卫星广场为多向交叉路口，复杂的交叉口汇集了多个方向的机动车流，过大的尺度给行人带来不便。如图9所示，规划对胜利公园、人民广场、工农广场、卫星广场道路交叉口进行交通渠化，合理引导各类交通，同时设置交通岛，合理安排人行过街，塑造行人友好空间。

图9 人民大街交通渠化节点示意图

(3) 优化道路设施。

道路设施主要包括公交站亭、道路标识系统、垃圾桶、通风亭、变电箱和道路铺装等，通过对一系列街道设施的颜色、材质、样式等进行细节设计，融入文化要素符号，重新激发单一线性通行空间的活力，提升城市服务水平，进而体现人民大街人本化、特色化和国际化的城市形象。

◆ 3.2.2.4 夜景照明提升策略

(1) 提升景观照明。

通过对人民大街色温的控制以及对人民大街夜景照明现状的分析，对沿线建筑进行分类，其中现状良好的建筑共82栋，予以保留；照明方式不当的建筑共189栋，需亮化建设。同时，对站前广场、人民广场和卫星广场进行重点亮化提升。

(2) 提升道路功能照明。

人民大街沿线统一替换为历史样式的华灯和景观灯，使城市界面更加统一；景观灯恢复历史路灯的风格并采用“汽车”的设计理念。

(3) 强化重要节点空间的艺术照明。

夜景亮化工程的目的是通过景观品质的全面提升，打造人民大街疏朗大气的城市形象。规划以道路功能照明为主线，建筑作为景观照明的主要载体，利用重要节点空间、特色地区与景观照明的关系，营造人民大街整体夜间景观氛围，进而展现城市特色风貌。

3.3 街道空间要素控制导则

◆ 3.3.1 整体控制引导

根据道路建设历史、两侧用地功能及建筑风貌特色，规划将人民大街划分为四大特色区段，进行整体风貌控制引导(图10)。

图10 人民大街特色区段示意图

(1) 满铁文化段，结合满铁附属地时期的历史遗存，强化城市的历史文化底蕴，将其建设成为城市标志性的门户区域。

(2) 城市中心段，该段是长春市传统核心区域，通过人性化空间的梳理，营造活力多彩的街路形象。

(3) 大型院落段，该段是办公、大型院落集中的区域，通过恢复道路断面形式，营造整齐融合、绿树成荫的林荫大道形象。

(4) 文化金融段，利用道路和建筑间规划控制的绿化空间，创造一个宽阔的城市带型公园，服务于周围建筑中的办公人群和游客，架起人与人之间的沟通桥梁。

◆ 3.3.2 分地块图则

在与不同街道管理部门及街道沿线产权单位进行沟通后可知，街道的实施难点在于改造空间小、地下管线复杂且施工难、机构多落实难等。如何建立统一的实施平台、明确相关行动的责权主体、构建灵活可操作的跨部门实施机制是街道设计得以落实的关键。因此，分地块图则的编制应从沿街建筑、绿化景观、道路及相关设施、市政设施四大方面对整治要素和具体措施进行分地块空间落位与实施细则指引，绘制相应的平面图指引图则，并对街道空间不同要素的管理机构、责任方等关键信息进行梳理，精确标注各类街道要素管理对应的政府职能部门，从而为街道空间实施管理提供依据。人民大街沿线涉及更新改造地块共124个，共形成56个分图图则(图11)。

图11 人民大街历史文化街区保护更新导则

3.4 管理实施路径

3.4.1 责任分工，多部门协作

为便于规划者、管理者和施工方更加明确规划意图，编制《实施管理手册》，将实施内容和责任主体进行图表化处理，形成责任清单。同时，综合集成街道空间物质要素(建筑、道路、绿化、设施等)、职能部门( 规划、建委、林园、市容等)、推进时间及建设空间，构建“规划—实施立方体”的多维规划实施路径(图12)。各部门进行建设、维护、管理的任务分工，明确各自的工作内容和时限，建立“全生命周期”的长效责任机制。同时，加强各部门工作衔接，确保按照责任范围、任务、标准和时限实施及管理维护。

图12 规划—实施立方体模型

3.4.2 建立责任规划师制度，全过程跟踪

街道空间提升工程贯穿规划、设计、实施和管理全过程，是对街道的“全生命周期管理”。为实现人民大街街道空间管理实施的精细化，在实施落实过程中，采取责任规划师制，由编制规划的技术负责人继续担当实施阶段的总规划师，“项目总规划师+ 项目分段负责人”全程参与整条街道改造提升过程，以便及时发现问题、反馈问题和解决问题，确保各类实施项目符合整体规划设计的总体要求和保护更新导则提出的具体整治措施。规划相关负责人全程向景观设计师、道路工程师和路灯街路沿线产权单位了解改造提升情况，通过各个相关职能部门联席会议模式，反复协商，争取达成共识，确保整体规划设计意图在各部门单位的通力协作下得以全面实现。

3.4.3 公众参与，信息反馈

鼓励公众参与街路空间改造的设计、实施、维护和管理等全过程。前期设计阶段采取设计公示的方式，提倡收集公众对设计方案提出的意见并给予反馈，并鼓励沿街业主深度参与街区公共环境的提升建设活动，提高公众满意度。在项目实施阶段，鼓励公众跟踪实施，监督施工情况，责任规划师要与各利益主体保持沟通，对规划设计方案和施工图纸进行反复推敲，满足各利益群体需求。后期维护管理阶段鼓励公众积极参与建成环境的管理与维护。

3.4.4 共建共享，长效维护

基于“全生命周期”的管控维护与监督机制，项目组根据保护更新导则整治要素要求和实施管理手册的部门责任清单进行后期实施成果维护，并组织制定了宣传方案，开展持续宣传报道，引导市民、街道沿线业主和驾驶者共创文明空间，共同维护建成成果。目前，人民大街街道空间提升工程已进入后期维护阶段。从更长远的角度来看，应基于街道空间维护的工作特点，建立街长制，聘请市容市貌监督员，加强街道空间日常监督管理，使政府、市场、社会形成相互补充的“治理共同体”。

  

4、结语

  

在国家和社会治理水平、治理能力不断提高的同时，城市更加关注空间的精细化管理，街道空间是城市空间治理的重要内容之一。长春市人民大街改造提升工程是长春市精品街路打造的探索性实施工程，是一体化设计、全过程跟踪和“全生命周期”管理的一次重要实践。本文通过对长春市人民大街街道空间整治项目的分析，有针对性地提出面向实施的街道空间设计框架、设计重点和成果形式，以期在城市街道空间整治策略和实施路径方面对我国城市街道空间改造提升项目的实施提供参考与借鉴。

文章作者：

栾立欣，长春市规划编制研究中心主任、长春市城乡规划设计研究院院长

谢   玲，长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)高级工程师

赵   欣，长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)助理工程师

文章来源：规划师杂志