党的十九大报告指出要加快推进生态文明体制改革，并强调“实施重要生态系统保护和修复重大工程”；成都市委市政府第十三届三中全会明确提出加快建设美丽宜居公园城市，把生态价值考虑进去；2018年国务院机构改革提出组建自然资源部，统一行使国土空间生态保护修复职责，系统管理自然资源的合理开发利用，并下设国土空间生态修复司，承担包括矿山地质环境恢复治理等工作；2019年成都市明确机构改革方案，成立了规划与自然资源局，统筹土地利用和资源保护工作，同时组织编制《成都市国土空间规划（2017-2035年）》，提出要对采矿废弃地进行修复及再利用。

成都市由于“三线建设”及乡镇企业发展等历史原因形成了大量采矿废弃地，且多分布在作为成都市生态涵养功能区的西控区域和城市未来重点发展建设的东进区域。采矿废弃地因长期缺少管护，占用和损坏土地资源，造成地质地貌景观及地下、地表水资源污染破坏等问题，致使生态环境趋于恶化。因此，在城市发展建设的新要求下，采矿废弃地修复及再利用的必要性日益凸显。

成都市矿产资源以建材类矿产为主，分布在14个县（区、市），非金属矿产、金属矿产、能源矿产等其余矿产资源主要分布在西控区域。根据《成都市国土空间整治和生态修复专题》，成都市共有矿山439处，包括：非金属矿产（芒硝矿）6处、建材类矿产387处、金属矿产4处、能源矿产25处、水气矿产17处（表1-1）。金属矿产和能源矿产集中分布在崇州、彭州，芒硝矿集中分布在双流、新津和大邑，建材类矿产资源在除五城区和新都外的其余县（区、市）均有分布，但多集中在东进和西控区域。其中，西控区域矿山总面积达84.43平方公里；东进区域矿山总面积为18.87平方公里。

表1-1 成都市矿山资源统计汇总表（单位：个）

建材类矿产资源开采带来的土地压占损毁问题突出，其余矿产资源开采存在一定的水土环境污染和地质灾害风险。成都市矿山破坏面积共计517.17公顷，其中建材类矿山主要造成采矿压占毁损，总面积达490.82公顷，其中林地压占损毁面积占比最大，达77.35%（表1-2）。根据《成都市国土空间规划（2017-2035年）》（在编）各区（市）县矿山废弃地复垦外业调查：新津、双流部分芒硝矿周边硫酸盐超标，崇州、彭州部分金属矿开采造成含水层结构破坏；双流牧马山存在1处芒硝矿危险边坡问题，正在开展治理工程；崇州市存在1处潜在泥石流风险地，威胁对象主要为鸡冠山公路和过往车辆及行人。

表1-2 不同类型矿种压占损毁土地面积统计表

（单位：公顷）

在机构职能方面，对应自然资源部相关职能，成都市规划与自然资源局下设地质环境和矿产资源管理处、耕地保护和生态修复处，负责统筹国土空间生态修复、负责矿产资源管理工作。

在政策法规方面，成都市缺乏结合地方实际编制的修复标准及再利用管理方法。成都市通过法律法规、自上而下的政策文件以及土地复垦方案来管理采矿废弃地修复。在法律法规方面，主要参照国家《土地管理法》、《环境保护法》和《土地复垦法》；在政策文件方面，执行国家及四川省提出的各项指导意见及指南；在土地复垦方案编制方面，按《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制规范》（DZ/T0223-2011）、《土地复垦方案编制规程》（TD/T1031-2011）、《矿山地质环境保护与土地复垦方案编制指南》（2016.12）执行。但是，成都市对矿山环境的管理停留在生产排放控制，缺乏矿后修复的检验标准，而上海、湖南等地针对当地主要矿山地质环境问题已经分别出台了《污染场地修复验收技术规范（2011）》、《重金属污染场地土壤修复标准（2016）》。成都市缺乏采矿废弃地土地再利用管理办法。

在工作成效方面，成都市采矿废弃地修复整治工作整体停留在生态复绿阶段，生态复原和再利用工作相对滞后。目前成都市已停止运营的采矿废弃地共计127处，多为建材类采矿废弃地（表1-3）。其中，107处基本实现“生态复绿”，其中9处煤矿已自然恢复，1处钙芒硝矿、1处膨润土矿、2处硫铁矿以及94处建材类矿通过清运废矿物源、开展排水工程、恢复植被景观等措施得到治理，但与先进地区“生态复原”的要求相比尚有差距。实现复绿的采矿废弃地多复垦为林地或耕地，相比先进地区而言再利用方向较单一。剩余20处采矿废弃地尚未得到治理，均为建材类采矿废弃地，压占与毁损土地共计41.49公顷。

表1-3成都市采矿废弃地统计汇总表（单位：个）

不同采矿废弃地面临不同的生态风险、发展条件和利用潜力，其复垦及再利用方向有一定差异。生态风险大、发展条件佳且利用潜力高的采矿废弃地宜充分开发其利用价值。

采矿废弃地修复的一般步骤为：首先，整治地质环境问题；其次，处理废弃矿渣避免二次污染；最后，从土壤、水系、植被三方面开展生态修复，生态修复可分为生态复绿、生物多样性恢复和生态复原三个阶段。发达国家一般要求采矿废弃地实现生态复原。

因不同矿产资源采矿技术不同导致矿山环境问题不同，其再利用技术面临的技术难度有差异。首先，存在地质安全问题的采矿废弃地再利用时需注意地质风险评估与预防，利用方向主要为人口参与较少的绿地景观或公园湿地区域等。唐山南湖公园曾经是唐山市对城市影响最大的采煤塌陷区，通过生态敏感性评估和建设适宜性评估构建生态安全格局，南湖公园充分利用塌陷区地形，将塌陷区重构为湿地，在宜建区建设休闲娱乐设施。其次，地质安全但存在环境污染问题的采矿废弃地，再利用时需注意土壤、水质的环境影响评价和污染防治，再利用方向主要为绿地或公园，不宜用作耕地。美国红山公园原为赤铁矿开采区，澳大利亚卡卡杜国家公园是铀矿开采区，美国和澳大利亚在再利用方向评估时考虑了对城市发展和社区环境的整体改善，充分保留工业文化遗产并与当地的历史文化融合。美国红山公园结合当地种族和经济分割的实际情况，融入土地历史、土地记忆和土地感知，将公园设计为连接非裔美国人城区与伯明翰新城区的具有变革意义的形象，使矿山废弃地得以重新利用的同时，承载了传承当地历史文化内涵的功能。澳大利亚卡卡杜国家公园在铀矿开采的同时，保证不会危及土著居民文化遗址，已被列入澳大利亚四大自然文化双遗产。最后，地质安全且不存在环境污染问题的采矿废弃地，除了再利用为绿地、公园、耕地外，与城市联系紧密且具有一定价值的区域还可以进行城市开发建设。上海辰山植物园和深坑酒店的前身均为采石场，地形均受到严重破坏，形成庞大的采石坑。在全面进行地质和环境安全评估的基础上，上海辰山植物园和深坑酒店将劣势转变为优势，充分利用了矿坑的独特地形：辰山植物园根据当地原有的植物园资源条件及需求，将采石坑建设为特色鲜明的公园深潭景观；深坑酒店充分利用原天马山采石场靠近佘山国家旅游度假区的区位条件，建设为沉床式酒店。

国外的采矿废弃地修复及再利用一般由政府机构统一管理，通过自上而下的法律法典体系保障采矿废弃地实现生态复原；由专门的机构评估价值较高的采矿废弃地，并组织开展综合再利用。美国建立了从联邦政府和国会到各州政府和立法机构的较为完善的矿区修复制度、检验标准和资金保障机制，针对矿产资源的不同类型形成了不同的环境管理法律法规，形成了一套立法详尽、明确、可操作性强的矿区复垦体系，自上而下地由内政部露天采矿与恢复办公室和各州资源部来专管责任辖区内矿山土地复垦工作，并通过法律体系和调动社会力量来推进采矿废弃地再利用工作。澳大利亚由联邦政府矿产和能源委员会提出闭矿战略立法框架，各州相关部门分别制定法律条文，通过法律法规、《矿业发展综合方案》配合全程监控和责任追究以及公众参与监督等多种手段，保障复垦过程贯穿在采矿全过程中，将矿业生产对环境的影响降到最低程度，闭矿后原矿区再利用与其他土地利用程序相同。

国内城市通过法律法规、地方政策、技术标准以及采矿废弃地复垦利用专项规划等一系列方法来规范管理采矿废弃地复垦利用，由自然资源行政相关部门成立相应的处室分别负责政策制定、标准研制、规划编制和成效验收。为了统一行使全市域采矿废弃地复垦及再利用管理职权：上海通过优先编制规划的方法系统谋划采矿废弃地复垦及再利用，组织开展矿产资源环境现状评估、统筹规划矿区复垦、分类开展综合再利用，同时配套出台实施方案；唐山市将采矿废弃地生态修复上升为全市重点工作，通过政策文件全面推动全市采矿废弃地复垦再利用。上海市国土资源部（现并入上海市规划和自然资源局，由下设的国土用途实施处负责组织编制国土空间生态修复和土地整理规划）编制《上海市地质勘察与矿产资源总体规划（2016-2020）》，在评估上一轮规划实施情况、全面调查矿产资源分布、分析现状形势与挑战的基础上，提出矿山地质环境治理与矿区土地复垦目标，明确重大工程；同时出台配套的实施方案，明确提出以下要求并明确责任主体：全面推进矿区损毁土地复垦，推进绿色国土建设；完善政策法规和技术标准体系，确保行业行为规范有序；对于个别价值较大的项目结合景区建设开展综合再利用。唐山市矿产资源丰富形成大量采矿废弃地，因此，唐山市把采矿废弃地复垦调整利用作为重点工作进行部署，成立由市长任组长、分管副市长为副组长、相关单位及各镇乡政府主要负责人为成员的领导小组，由唐山市自然资源和规划局矿产资源管理处负责编制工矿废弃地复垦规划统筹全市工矿废弃地修复及再利用，通过编制《河北省矿山地质环境治理恢复基金管理办法》、《河北省绿色矿山标准》等政策文件约束采矿废弃地开展修复、推动综合再利用。

另外，国内城市在全面摸清采矿废弃地现状的基础上，针对地质安全系数低、生态风险高的采矿废弃地优先开展生态修复，甄别利用潜力大的采矿废弃地组织开展重点项目综合再利用。唐山市南湖采煤塌陷区与城市毗邻，地质安全风险激化人地矛盾，在此背景下《唐山南湖地区发展战略研究》提出重点解决南湖塌陷区与城市脱离的问题，并举办“唐山市南湖地区城市设计国际咨询竞赛”最终由德国拉茨景观建筑事务所中标完成南湖中央公园具体设计方案。上海市的辰山采石坑和佘山采石坑分别位于辰山植物园和佘山国际旅游区附近，不存在水土环境安全风险，且具有较大利用潜力，最终分别纳入植物园和设计为独具特色的深坑酒店。

把握《国土空间规划》编制的契机摸清全市矿区环境现状、汲取上海优先编制规划统筹考虑采矿废弃地修复及再利用的先进经验，提出差异化的项目复垦和再利用目标，统筹规划矿区土地复垦及综合再利用。结合国土空间整治和生态修复专题研究以及第三次土地利用现状变更调查工作开展专题研究，厘清采矿废弃地现状地质安全、生态风险、复垦难度、利用潜力。针对具体项目应依据基础条件和当地需求确定差异化的复垦目标：利用潜力大的项目应在复垦基础上形成综合利用方案实现利用价值最大化；生态风险大的项目宜以“生态复原为目标”并至少实现“生物多样性恢复”；无生态风险、利用潜力小的项目宜以“生态复绿”为目标。统筹规划矿区土地复垦以提高城市安全保障、推进绿色国土建设。分类开展综合再利用，同时配套出台实施方案。

此外，依托规划编制的环境调查和现状评估，甄别存在显著生态风险及具有较大利用价值的采矿废弃地，列入优先推进的重点项目。将存在显著矛盾及具有高利用价值的采矿废弃地列入近期启动重点项目：（1）根据2019年4月25日自然资源部印发的《关于开展长江经济带废弃露天矿山生态修复工作的通知》，明确要求到2020年底，实现长江干流及主要支流沿岸10公里范围内废弃露天矿山（含采矿点）生态环境破坏问题全面整治。我市岷江、沱江作为长江流域主要支流，应迅速开展沿岸采矿废弃地调查和建设规划编制工作，为全面整治生态环境问题提供指引；（2）处于西控区域的采矿废弃地种类复杂，崇州、彭州分布的金属矿山和大邑分布的芒硝矿山存在水土环境污染问题，与西控区域承载全市生态涵养的功能相矛盾，加之西控区域生态本底优渥，宜以生态保护和生态恢复功能为主，系统开展采矿废弃地生态修复，实现生态复原；（3）处于东进区域的采矿废弃地均为建材类，不存在水土环境污染，宜结合景区建设统筹考虑综合再利用，规划科学实用的建设空间，使矿山修复工程不仅恢复环境，还承载更多的城市功能，缓解东进区域发展用地紧张的问题。例如龙泉驿区洛带镇以北区域有25个废弃砖瓦用页岩采石场，宜把握东进发展的契机积极探索采矿废弃地向旅游区转型的可能性。

第一，开展生态修复及再利用政策研究。首先，承担全市采矿废弃地生态修复政策研究工作，保障矿山地质环境得到有效治理。一是结合成都市实际编制《采矿废弃地修复标准》，确保修复后环境安全。成都市目前对采矿环境的要求停留在生产排放控制，在矿后修复成效方面缺乏相应的标准。然而，成都市东进和西控区域存在不同的矿山地质环境问题，有必要针对情况分别制定矿山修复标准，确保环境达标。二是出台详细易操作的《矿山地质环境治理恢复基金执行办法》，保障采矿废弃地的修复资金。2008年出台《四川省矿山地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》，2017年11月财政部、国土资源部、环境保护部下达《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》，针对相关事宜四川省目前在征求意见阶段。成都市应走在四川省前列，出台《矿山地质环境治理恢复基金执行办法》，明确企业在采矿废弃地生态修复中的职责和义务，促进采矿废弃地修复工作深入发展。三是以复垦用地、建新用地增减挂钩的政策推动矿山修复。按照“局部试点、封闭运行、先垦后用、规范管理、结果可控”的要求开展采矿废弃地复垦利用试点，在矿山生态修复的基础上，与新增建设用地相挂钩，盘活和合理调整建设用地，确保建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量有提高。其次，承担全市采矿废弃地再利用政策研究工作，推动有条件的项目开展综合再利用。一是编制《采矿废弃地再利用风险评估技术导则》，确保再利用采矿废弃地的地质环境安全。成都市目前按照全国统一的《污染场地风险评估技术导则》（HJ25.3-2014）执行采矿废弃地环境风险评估，应根据地方实际编制风险评估技术导则，从更广、更深的维度确保安全，避免再利用带来城市安全隐患。二是改变矿山供地方式，解决矿山出让年限和使用年限导致的矿山土地再利用难的问题。开展采矿用地供地方式改革试点，将供地方式由原来的“征收”改革为“采矿临时用地”，推动采矿企业形成“采矿占地、复垦还地”的良性循环，解决因土地出让年限和使用年限矛盾导致的土地闲置问题。三是拟定采矿废弃地用途转用政策，并监督实施。赋予生态修复相关部门进行采矿废弃地再利用监督的专项职能，以报告工作、执法检查等多种形式监督进行再利用风险评估。

第二，指导县（市、区）采矿废弃地生态修复工作。综合管理采矿废弃地生态修复重点工程，组织研发解决生态修复技术难题，指导、监督工程实施。在社会资本参与采矿废弃地生态修复的工作中要特别注意防范法律风险。一是要做好前期尽职调查工作：了解修复矿山基本情况（正常关闭、非正常关闭、废弃等）、治理范围、治理工期、立项、项目资金来源、现场施工难易情况，拟定不同情形下的不同注意事项；二是明确界定治理范围：以设计方案、设计图纸等形式明确治理范围及处理变更事宜。