清源独家｜加德满都六次审议未列濒危，大堡礁保护状况再受关注

作者：田芯祎 孙燕 顾芸培

加德满都自古即是尼泊尔的政治文化中心。作为一处活态城市遗产，被列入《世界遗产名录》的7组历史遗迹和建筑群全面地反映了加德满都谷地悠久的文化传统以及建筑和艺术成就。由于2015年大地震所造成的影响，今年已经是加德满都谷地第6次被WHC和ICOMOS建议列入濒危。支持列入濒危的理由与以往SOC评估类似，依旧是震后建筑结构和住房损毁、大量纪念物和历史建筑恢复工作进展缓慢、管理体系缺失、修建时使用了新的建筑材料等，严重破坏了遗产的OUV、完整性和真实性。此外，ICOMOS在本年度的评估报告中还重点强调，遗产区内受到了不协调的新建筑、不受控的基础设施建设的影响；而在规划指引方面，7处历史遗迹区均缺少《恢复总体计划》（Recovery Master Plans）和《综合管理计划》（Integrated Management Plan），这些文件是委员会往届决议41 COM 7B.95、42 COM 7B.12、43 COM 7B.70中所反复强调的。以上因素使得遗产的保护状况日趋恶化，雪上加霜。经过2015年10月、2017年3月和2019年10月的三次反应性监测，遗产的保护状况仍然面临着修复能力及资源严重不足等问题。因此，虽然WHC和ICOMOS承认缔约国所做出的不懈努力，对大约43%的古迹遗址进行了恢复[1]，但根据《操作指南》第179段规定，仍坚持建议将其列入濒危。

图/2015年地震后的加德满都玛珠庙

图/加德满都谷地接受审议

WHC和ICOMOS常年坚持将加德满都谷地列入濒危，这不免使我们产生了强烈的好奇心：其一，加德满都谷地的重建和恢复工作进展究竟如何？其二，重建与恢复工作是否符合国际保护原则，例如2017年ICOMOS制定的《世界遗产的灾（战）后恢复与重建导则》[2]（以下简称《世界遗产创后重建导则》），又在何种程度上威胁到了遗产的OUV和真实性呢？

我们先来一起回顾《世界遗产创后重建导则》中的重点内容：

《世界遗产创后重建导则》提出的重建原则首先充分强调了OUV、及对价值载体进行认定的重要性，以此明确需要得到保护的对象，然后据此确定影响，制定相应的重建与恢复策略和原则，再开展具体工作。而对于具体工作的开展，《导则》又充分强调了多方的积极参与的。试想，在面对一场灾难性的破坏之后，遗产地是很难在短期内以100%的精确度进行重建的，尤其是加德满都这类长期发展形成的活态城市遗产。《导则》中也明确提及重建过程中可以接受一些“新”的价值特征要素的产生。

回到加德满都的现实情况。根据2019年的反应性监测任务报告，加德满都设立了国家重建机构（National Reconstruction Authority），负责与国际机构、政府部门、考古部门、遗产管理者和当地社区利益相关者之间进行协调，这基本符合了《世界遗产创后重建导则》中多方参与的原则。而SOC报告中又反复提及加德满都的一系列修复和重建工作存在缺乏文献资料的臆断，以及不当使用新材料等情况，这无疑对建筑群的真实性造成了负面影响。例如，哈努曼多卡宫（Hanuman Dhoka Durbar Palace）和巴德岗杜巴宫殿（Bhaktapur Durbar Palace）、Changunarayan建筑群和 Vishwarupa寺（Pashupati）等使用了平屋顶的混凝土框架结构进行重建；帕坦杜巴广场古迹区污水工程（Patan Durbar Square Monument Zone Sewer Project）则对地下考古遗迹造成了影响等等[3]。相信在现实中可能存在更多上述的问题。但是，这些问题似乎过于关注工程细节，对于一项已经遭受自然灾害毁灭性打击的遗产地而言，这是否过于严苛？事实上，如果从Patan Durbar Square、Bhaktapur Durbar Square和Hanuman Dhoka Durbar Square等遗产构成要素2015、2017、2019和2021年的卫星图的来看，遗产地的情况无疑得到了逐步改善，遗产区主要历史建筑的整体格局、主要建筑形式基本得到了恢复，虽然在曾经的一些空地上增加了新的建设。如果我们继续以《导则》的要求作为参照，遗产地面临的核心问题在于整个重建过程缺乏恢复总体规划或其他技术文件（如2011年《关于历史性城镇景观(HUL)的建议书》）的指导，这意味着既不确定灾害对于OUV到底造成了多大程度的影响，也不清楚怎样的重建对价值特征的保持与恢复最为有利。重建工作在混沌中开展，但加德满都似乎从历史上到今天都没有受到规划的指引。

图/Patan Durbar Square古迹区的遗产区和缓冲区

2015年Patan Durbar Square卫星图

2019年 Patan Durbar Square卫星图

2017年 Patan Durbar Square卫星图

2021年 Patan Durbar Square卫星图

图/Bhaktapur Durbar Square古迹区的遗产区和缓冲区

图/Hanuman Dhoka Durbar Square古迹区的遗产区和缓冲区

不出所料，本届大会的审议过程中，包括泰国、巴西、中国、俄罗斯等国家在内的14个委员国均支持决议草案的修订，暂不将加德满都列入濒危。委员国列举了尼泊尔在过去几年中在重建与恢复工作上取得的成就，还强调尽管其资源有限，但其决心无限！多数委员国表示，缔约国积极主动地与WHC和ICOMOS保持紧密合作，历史建筑在材料使用、传统工艺和技术方面都得到了很好的恢复。再加上本次大会常用的“新冠疫情”挡箭牌，加德满都未能列入濒危。

最后，ICOMOS仍然抱有一丝倔强，要求保留决议草案中有关“缔约国应按照国家立法要求对《综合管理框架》（Integrated Management Framwork）进行修订，为古迹保护区制定新的恢复总体规划，以及六年计划和时间表”、“敦促缔约国加快成立国际科学委员会（International Scientific Committee）”、“要求缔约国为遗产区和缓冲区内所有拟议的主要新城市基础设施项目准备遗产影响评估”等有助于促进缔约国和咨询机构之间合作的关键内容。以上ICOMOS所提的要求均被纳入了最终决议内，并要求缔约国将其更新的保护状况提交第45届大会继续审议。

澳大利亚自然遗产大堡礁位于澳大利亚东北海岸，其广阔的范围覆盖了约2000公里的海岸线，南北跨越纬度14度，总面积达34.8万平方公里，于1981年以符合突出普遍价值标准(vii)(viii)(ix)(x)而列入世界遗产名录。自列入至2010年，大堡礁的保护和管理都被认为是亚太地区自然遗产保护的最佳实践案例之一。然而，自2011年起，一系列计划中的、涉及遗产区和缓冲区的大型海岸开发项目[4]就引起了世界遗产中心、咨询机构、环保组织、国际媒体的广泛关注。

近十年中对大堡礁保护状况的讨论大致可以2015年为界，分为两个阶段：2011年至2015年的历次世界遗产大会审议中，主要关注于大堡礁周边进行的海岸开发项目，包括了柯蒂斯岛（Curtis Island）液化天然气加工和港口设施（35 COM 7B.10[5]）、格莱斯顿港口（Port of Gladstone）开发项目（36 COM 7B.8[6]）等；而自2017年开始，关注点则更具体偏向于多种因素所导致的海水质量恶化的问题，以及进而带来的珊瑚白化问题。

2012年，世界遗产中心和IUCN对大堡礁进行了联合现场考察，之后发布的保护状况报告（WHC-12/36.COM/7B.Add）指出，堡礁面临的主要威胁因素包括：海岸发展项目（指柯蒂斯岛Curtis Island液化天然气项目），缺乏长期的规划，水质恶化，气候变化等多方面带来的影响。因快速的海岸开发项目，特别是港口设施和基础设施项目，且遗产地缺乏长期规划以保证其可持续发展，咨询机构和WHC认为其OUV面临威胁。[7]同年，世界遗产委员会决议（36 COM 7B.8）就要求澳大利亚于2013年向WHC提交保护状况报告，并于2013年的大会上接受审议，如果缺少实质性的保护工作进展，就有可能将其列入濒危名录。事实上，从2012年至2015年，大堡礁的保护状况问题多次在世界遗产大会上进行了审议，并在2013年、2014年进行了长时间的辩论，且形成了与2012年类似的决议。这一决议也得到了WWF[8]等NGO组织的支持。

2015年，大堡礁的保护状况才得到了阶段性的改善，前景有所好转。澳大利亚政府做出了一系列努力，诸如出台《大堡礁2050长期可持续计划》（Reef 2050 Long-Term Sustainability Plan，以下简称2050LTSP）等。政府决定重新考虑Abbot Point开发项目，并承诺永久禁止在遗产区内倾倒疏浚材料。2015年大会决议要求缔约国于2019年12月1日前提交保护状况报告，说明2050LTSP的实施情况与效果，以供2020年第44届世界遗产大会审议。[9]

2017年，大堡礁的保护状况再次提交世界遗产委员会讨论，并提及了2016年发生的珊瑚白化与死亡问题对遗产地的影响。WHC和IUCN认为需要加快实施计划，确保实现计划的中远期目标，特别是其中关于水质改善的目标，并认为气候变化将成为未来对遗产地最大的总体威胁。大会决议再次要求缔约国采取实质性行动以落实2050LTSP的内容，同时再次要求缔约国提交保护状况报告，供2020年会议审议。[10] 

图/珊瑚白化

依据前序委员会的决议要求，澳大利亚需要于2019年底提交大堡礁保护状况报告，接受咨询机构评估，并于2021年第44届大会上接受审议。根据本年度WHC和咨询机构联合撰写的保护状况报告，本次建议将该遗产列入濒危的主要原因包括：

• 2016、2017和2020年多次发生的珊瑚白化事件，这是由于长期以来全球气候变暖、水质变差等多方面因素造成的；

• 2019年由澳大利亚大堡礁海洋公园管理局（GBRMPA）发布的Great Barrier Reef Outlook Report[11]再次明确指出，大堡礁生态系统正面临严重恶化，气候变化是其重要威胁因素，其他威胁因素还包括海岸开发等直接人为因素。

• 对于2050LTSP所设定的目标，当前缔约国的各类措施项目进展缓慢。规划的实施需要缔约国更强有力的承诺，特别是针对气候变化的影响和针对水质亟需改善的现状，并需要缔约国实施更加严格的土地管理措施。
  

基于以上现状，世界遗产中心和咨询机构制定的决议草案建议世界遗产委员会考虑将大堡礁列入濒危（Draft Decision: 44 COM 7B.90）。

在本届会议的审议中，WHC与咨询机构态度明确，认为大堡礁的保护状况正面临着明确的威胁。WHC的发言指出，根据2019年《大堡礁展望报告（2019 GBR Outlook Report）》的结论，“该遗产生态系统的长期前景从‘差’进一步恶化为了‘极差’”，导致支撑该遗产地OUV的生态进程的恶化速度之快、范围之广超过了此前的预期，并于近年来多次发生了大规模珊瑚白化事件。再者，缔约国目前对于2050LTSP的实施，尤其在关于水质和土地的管理方面进展甚微。在这种情况下，建议将大堡礁列入濒危，以采取更为紧急、切实有效的措施来促进保护。 

在开放审议阶段，巴林率先对缔约国不遗余力的保护行动、投入的资源及作出的未来计划表示了赞赏。巴林强调，遗产地的保护状况得到了公开、透明的报告，包括水质状况及采取的保护措施等；同时强调，气候变化对全球遗产都产生了不可避免的影响。考虑到该遗产的面积较大，且缔约国已经进行了大量保护工作，应该考虑进行进一步的反应性监测工作，而非直接列入濒危。乌干达、埃塞俄比亚、匈牙利、阿曼、俄罗斯、沙特、埃及、巴西等国均对巴林提出的修订草案表示支持。多国均表示，气候变化的问题需要全球一同应对，不应该让一个国家独自承担责任；同时，大堡礁的审议不应被政治化，不应该指责任何国家，而是应该从专业的角度出发进行判断。

在众多发言中，仅挪威支持原有决议草案。挪威代表表示应重视咨询机构的科学性证据及意见，指出要捍卫《公约》，应避免受到政治因素影响。尽管缔约国已经做出了很多努力，但既然大堡礁的OUV受到了威胁，就应依据《操作指南》要求将其列入濒危。针对遗产地近期保存状况日益变差的趋势，2050LTSP应得到切实实施，也需要缔约国就水质改善及气候变化做出明确承诺。列入濒危旨在加强国际社会在遗产保护领域的合作，并非是对缔约国的惩罚。

最终，会议决议的前9段采纳了巴林提出的修订，未将大堡礁列入濒危名录。在挪威、中国、西班牙等国的支持下，决议最后一段要求缔约国于2022年2月1日提交SOC报告， 于第45届会议再次审议其保护状况。

加德满都和大堡礁在本年度保护状况报告中再次被“建议列入濒危”，可以说是以往工作的一种“延续”，是WHC和咨询机构发出的又一次警告，试图引发国际社会对于这两处遗产地保护问题的重视，以建立更好的机制、采取更加切实的态度来解决问题。每次世界遗产委员会上，关于世界遗产保护状况及是否应列入濒危的讨论均会触及多方的敏感神经，引发长时间的讨论。在理论层面，列入“濒危”意味着国际社会对遗产地面临严重威胁因素时发出的警告，也意味着遗产地需要国际社会更多关注、支持与帮助。遗产地需要和世界遗产中心、咨询机构加强合作，共同寻求“理想的保护状况”，制定并切实实施有助于改善保护管理现状的缓解措施。然而，在现实操作层面，面对《操作指南》178、179、180条的“简易”规定，列入“濒危”首先意味着WHC和咨询机构对遗产地保护状况颇具主观性的解读；其次，面对世界遗产基金十分有限的资源，对于遗产地和缔约国而言，列入“濒危”似乎并不先天地意味着能获得更多的国际支持与帮助，又会对遗产地的“名誉”产生负面影响。在这样的语境下，抵制列入“濒危”自然成为了许多缔约国的选择。也许，在未来，唯有实施更多切实的国际世界遗产保护行动，才能够改变当前列入“濒危”的尴尬现状。

注释：

[1] 2019，Report on the Joint World Heritage Centre/ICOMOS/ICCROM Reactive Monitoring Mission to the World Heritage Property of the Kathmandu Valley (Nepal, C 121bis)

[2]2017，ICOMOS《POST TRAUMA RECOVERY AND RECONSTRUCTION for WORLD HERITAGE CULTURAL PROPERTIES》

[3] 见文件WHC/21/44.COM/7B.Add, p. 27

[4] 见2012年委员会决议，Decision Code: 36 COM 7B.8

[5] Decision Code: 35 COM 7B.10，2

[6] Decision Code: 36 COM 7B.8，9

[7] WHC-12/36.COM/7B.Add ，p.25

[8] 相关新闻和报道链接：https://wwf.panda.org/wwf_news/?238512/Great-Barrier-Reef-dumping-ground#:~:text=WWF%20is%20calling%20on%20the%20Australian%20government%20to,according%20to%20a%20new%20report%20commissioned%20by%20WWF.；https://wwf.panda.org/wwf_news/?3011966/UNESCO-recommends-the-Great-Barrier-Reef-be-declared-World-Heritage-in-Danger

[9] Decision Code: 39 COM 7B.7，9.

[10] Decision Code: 41 COM 7B.24 ，5. 

[11] 该报告由澳大利亚政府大堡礁海洋公园管理局发布，根据《1975年大堡礁海洋公园法》（第54条）的要求，旨在提供一种定期和可靠的手段，以负责任和透明的方式评估珊瑚礁的健康状况并对其进行管理。

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*本期编辑顾芸培，排版廷廷。

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