【好文推荐】成都都市圈空间协同策略探讨

改革开放以来，特大中心城市的发展导向始终是我国城市规划建设领域的重要课题。自身成为中心却有着发展相对滞后的广袤腹地的成都和重庆，也一直在国家大政方针之下谋求各自快速发展且带动腹地发展的有效路径。最近的两次中央财经委员会会议为新时代成渝地区的高质量发展指明了方向：中央财经委员会第五次会议提出“增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力”，为成渝地区的发展壮大奠定了政策基础；中央财经委员会第六次会议进一步提出“推动成渝地区双城经济圈建设，成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地”，为成渝地区做优做强制定了战略目标。

成都都市圈以成都为核心，覆盖成都、德阳、眉山和资阳4座城市，作为成渝地区双城经济圈的西部极核，不仅践行了城市群引领区域高质量发展的要求，还响应了4座城市的人民对成都都市圈协同共进、共创高品质生活的殷切期盼。因此，在四川省及各市的国土空间规划编制工作中，有必要将成都都市圈的空间协同作为当下的工作重点。

成都都市圈地处“一带一路”和长江经济带、西部陆海新通道的交汇点核心，紧邻胡焕庸线，是承东启西、协调南北的战略纽带， 也是协同成都平原城市群连接欧亚大陆、南亚次大陆和东南亚的战略节点。

规划建设好成都都市圈，在区域内同样具有重要意义：一是有利于做强发展极核。目前成都正在建设公园城市示范区，利用都市圈的优势能强势带动各城市共同步入高质量发展阶段。二是有利于统筹都市圈内的城乡发展。通过资源在都市圈内的合理分配和流动，能够促进具有川西特色的乡村振兴。三是有利于引领全省共进。以“主干”的地位充分落实四川省委“一干多支、五区协同” 的发展战略^①，可以充分发挥成都都市圈在全省的引领、辐射及带动作用。

目前，地处中国内陆的成都都市圈存在整体发展水平与东部发达地区尚有差距、都市圈内部发展欠均衡的问题。为了弥补差距、谋求共同发展，空间协同是首要之举。

成都都市圈空间协同的要义在于构建创新、协调、绿色、开放、共享的网络化系统，将都市圈的中心城市和其他城市在各个领域紧密联系。网络化的系统既包括体现对内通连、对外开放的支撑性空间要素( 如基础设施)，又包括体现新时代生态文明思想的导向性空间要素( 如主体功能区)，以及体现新经济新动能的创新性空间要素( 如产业生态圈)。同时，空间协同应坚持以人民为中心的理念，须满足人民对成都都市圈美好生活的向往，探寻各城市共同迈向高质量发展的路径。

将成都都市圈发展置于成渝地区双城经济圈的建设背景之下，其空间协同被赋予了新的要求。要坚定不移地体现建设成渝地区双城经济圈这一国家意志， 成都都市圈的空间结构就必须在传统城际关系的基础上侧重于成渝双城协作。成都都市圈的发展重心应总体向东，进而促进成渝相向发展。在总体空间结构的优化过程中，也需要彰显成都都市圈的生态本底、自然资源和人文特色，最终目的是形成与重庆主城区都市圈能级相同、功能互补、特色鲜明的极核，辐射西部腹地、服务国家大局。

成都都市圈辖区面积为3.31 万平方千米，共辖16 个区、19 个县( 市)，区域内设有1 个国家级新区( 四川天府新区)，5个国家级开发区( 成都高新技术产业开发区、成都经济技术开发区、成都国际铁路港经济技术开发区、德阳经济技术开发区和德阳高新技术产业开发区)，以及1 个省级新区( 成都东部新区)。2020年成都都市圈常住人口2966万，地区生产总值达22352亿元，发展基础较好。与国内外相关都市圈对比，成都都市圈主要存在3 个方面的显著特点： ①生态资源禀赋优势突出。成都都市圈地处长江上游，地形地貌丰富，区域西侧的龙门山、邛崃山是中国第一阶梯和第二阶梯的分界线之一( 青藏高原与四川盆地的地理界线)，东侧的龙泉山是成都平原和东部丘陵的分界线，总体形成“两分山地、四分平坝、四分丘陵”的格局。区域内水系发达，包括岷江、沱江、涪江三大水系，为都江堰千年精华灌区的主要覆盖区域( 图1)。②宜居宜业。成都都市圈所在的成都平原气候宜人，居民安居乐业，生活悠闲舒适，对人才、科技创新等要素具有较强的吸引力。③城镇空间高度集聚于“两山”间的平原地区。成都都市圈内龙门山与龙泉山之间的平原地区为都江堰灌区优质耕地集中分布区域，自古以来都市圈城镇空间在此扩张、聚集，近年来都市圈内的城镇化率增长较快，在龙泉山西侧已呈现出城镇空间连绵发展的态势，多层次、网络化的城镇格局初步形成( 图2)。

图1 成都都市圈生态资源禀赋示意图

图2 成都都市圈夜间灯光图

根据成渝地区双城经济圈“一极、两中心、两地”的目标定位与要求，充分结合成都都市圈的特色与优势，以及面临的问题和挑战，本文认为可以充分运用公园城市理念，紧抓成都建设公园城市示范区的机遇，初步将成都都市圈总体定位为全球首个公园城市都市圈，打造为成渝地区双城经济圈的重要极核，重点承担高质量发展重要增长极、引领型科技创新策源地、内陆改革开放示范区、全球公园城市实践典范等核心功能。

根据目标定位，本文按照公园城市理念“塑造人、城、境、业高度和谐统一的现代化城市形态”的内涵要求，以及从“产—城—人”到“人—城—产”、从“城市中建公园”到“公园中建城市”、从“空间建造”到“人本化的场景营造”等公园城市建设模式的三大转变要求，尝试从美化“境”、服务“人”、建好“城”和提升“业”4个方面探索成都都市圈空间协同的规划举措。

深入践行“两山”理论，构建区域生态安全格局。成都都市圈的自然生态本底良好，是都江堰精华灌区的所在地，对保护国家尤其是长江上游的生态安全具有极其重要的意义。因此，规划应坚持“生态优先、绿色发展”的理念与“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，加大生态保护力度，共同维育长江上游的重要生态屏障，构建“三山、三网、两环”的区域生态安全格局。具体来讲，应加强龙泉山脉、龙门山脉和邛崃山脉的生态保护与修复力度；强化岷江、沱江和涪江等流域上下游污染协同治理，突出水环境、水生态和水资源等方面的共治；围绕成都第二绕城高速路、成都经济区环线高速路等都市圈环状交通大廊道，在其两侧共同形成生态环 (图3)。

图3 成都都市圈生态格局示意图

一是增强人民群众的获得感与幸福感，共建无障碍的生活圈。稳步推进公共服务便民共享，制定都市圈居民公共服务目录，推动文化馆、图书馆、博物馆等公共设施和景点以统一的标准向都市圈的居民开放；共建教育“八大共享平台”，加强跨区域教学交流、教师培养和优质网络教育资源应用，建立职业教育联盟和产教融合共同体，支持优质民办学校跨区域建设分校；推进都市圈公立医院电子健康就诊卡“一卡(码)通”，支持有条件的三级医院跨区域合作组建医疗联合体，共同推动远程医疗服务体系建设；加快建立统一的急救医疗网络体系，推动重大传染病联防联控；推进社会保障服务同城对接，探索构建统一的医保结算系统，实施区域内社保卡异地经办服务，促进养老、失业、医疗和生育保险关系无障碍转移；推进政务服务协同联动，推动成都天府市民云平台延伸服务都市圈，统一4座城市的政务服务异地通办事项标准，实现同城化“一网通办”。

二是满足市民安全便捷的出行需求，共建轨道上的都市圈。按照“外建大通道、内建大网络、共建大枢纽”的思路，加快构建内部交通同城同往、对外交通高效畅达的综合交通体系：加快构建对外大通道网络，规划布局17条放射状对外大通道，全面融入国家“八横八纵”高速铁路网；规划布局23条对外高速通道，形成“三环十七射”的高速公路网( 图4)；加快推进成都枢纽环线、成都外环铁路、成资S3线、成德S11 线和成眉S5 线等市域铁路建设，构建“两环三射”的都市圈轨道交通网络（图5）；构筑全域畅通的都市圈公路网，加快推进成乐、成渝等高速公路扩容改造和成都经济区环线高速公路建设，加快建设都市圈东西城市轴线、天府大道南北延线等城际快速通道，推动都市圈内交通由“互联互通”升级为“直联直通”；提升交通运输服务水平，成都至德阳、眉山、资阳高峰时段动车平均发车间隔控制在20分钟以内，全天动车平均发车间隔控制在30分钟以内，开通一批跨市域定制客运、公共交通线路，基本实现都市圈异地城市候机楼全覆盖。

规划突出公园城市建设理念，全面落实国家主体功能区战略思想与国土空间规划要求，基于区域资源禀赋与空间特征，综合评估区域资源环境承载能力，全面增强都市圈城镇空间布局与资源环境承载力的适应度及匹配性，推进都市圈内部功能重组，全面统筹不同地区的主导功能和不同空间的发展重点，在成都都市圈内差异化地形成龙门山生态保护区、龙泉山城市森林公园、龙门山山前控制发展区、北部开放发展区、中部优化发展区、南部创新发展区、东部未来发展区和东部联动发展区八大功能分区(图6)。

图6 成都都市圈功能分区示意图

具体来讲，龙门山生态保护区主要为成都都市圈内的龙门山山脉，是成都都市圈、成渝地区乃至长江上游重要的生态屏障与水源涵养地；龙泉山城市森林公园主要是横亘德阳、成都、眉山三市的龙泉山脉，是以山地森林景观和郊野游憩等功能为主的生态景观区；龙门山山前控制发展区主要是龙门山山前平坝地区，为都江堰精华灌区所在地，是天府农耕文明重要展示区和蔬菜粮食生产功能区；北部开放发展区为成都国际铁路港和德阳国际铁路港所在的区域， 是以国际铁路门户枢纽功能为主的开放发展区；中部优化发展区主要为成都五环路以内的区域，以疏解非核心功能、进一步合理优化城市空间布局、加快推动提质增效和全面提升城市品质为主； 南部创新发展区为天府新区所在区域，是以科技创新功能为主的创新策源地；东部未来发展区主要为龙泉山以东区域，是以增强人口和经济承载能力、引领成渝中部崛起等功能为主的新兴增长极；东部联动发展区主要为资阳市安岳县，以承担成渝地区巴蜀文化旅游、文旅装备工业、生态农业等功能为主。

规划转变“以产带城”的区域经济发展思路，坚持“以人为本、先城后产”，依托优美的自然环境和宜居的生活环境吸引人才聚集与企业入驻，共建开放型现代化产业生态圈。

一方面，突出都市圈产业的生态化、高端化、高能化与高质量发展，立足都市圈自身资源禀赋和比较优势，发挥成都的产业发展引领带动作用和高端要素集聚优势，推动都市圈产业链相互延伸、资源互补开发及产业要素协同共享，共同打造西部经济中心；聚焦都市圈优势产业，以“网络化+集群化”为发展理念，以产业生态圈为产业组织方式，以专业化的产业功能区和产业园区为依托，推动生产要素集聚，构建差异化、特色化的产业发展格局，共建协同发展的电子信息、装备制造、医药健康和新型材料等产业集群；根据自身产业发展基础和市场需求，支持上下游企业加强产业协作和核心技术攻关，探索建立“总部+基地”“研发+生产”等产业合作模式，实现优势产业集群协同发展；打破原有行政区划布局产业发展的逻辑，构建多层次、网络化的产业空间布局体系；组建都市圈产业发展联盟，促进优势产业内部联动和产业链深度融合。

另一方面，充分发挥区域高品质生态空间的产业经济价值及对创新要素的激发力与吸引力，依托区域大交通廊道，共同打造媲美长三角“G60”科创走廊、粤港澳大湾区“广州—深圳—香港—澳门”科创走廊的成都都市圈科创走廊(图7)，共同向国家争取重大科技平台、重大政策的支持，实现“成都总部研发+周边成果转化”，推动创新成果在沿线园区产业化；围绕成都科学城构建“核心科学城—重要科创载体—环高校技术研发节点—产业功能区—高品质科创空间”的多层级综合科创体系，集聚高端创新要素和优秀人才，培育支撑高质量发展的新兴产业，打造全国科学研究主阵地和创新策源地。

图7 成都都市圈科创走廊示意图

成都都市圈的规划建设恰与“一带一路”倡议和国家战略相契合，以建设成渝地区双城经济圈为背景的成都都市圈空间协同，具备落实战略要求和响应人民期盼的双重意义。成都都市圈空间协同的各项策略正在被编制进相关规划中，成为都市圈各城市谋求高质量发展的共识。以此制定的行动计划，也必将更快、更好地促进该区域建设成为国内乃至世界上成熟的都市圈，为成渝地区双城经济圈建设奠定坚实的基础。

[1]习近平主持召开中央财经委员会第五次会议[EB/OL]．www.xinhuanet.com/2019-08/26/c_1124923884.htm，2019-08-26．

[2]习近平主持召开中央财经委员会第六次会议[EB/OL]．http://www.xinhuanet.com/politics/2020-01/03/c_1125420604.htm，2020-01-03．

[3]程云龙，刘小鹏，刘泓翔，等．都市圈空间界定方法的应用研究—以成都都市圈为例[J]．城市发展研究，2011(8)：70-73，87．

[4]张京祥，邹军，吴君焰，等．论都市圈地域空间的组织[J]．城市规划，2004(5)：19-23．

[5]薛俊菲，顾朝林，孙加凤．都市圈空间成长的过程及其动力因素[J]．城市规划，2006(3)：53-56．

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