多维统筹 立体营城 ——站城一体化视角下的城市立体发展思考

     

随着我国国土空间规划体系的建立，全域、多要素、立体地看待国土空间资源的保护与利用，成为城市可持续发展和高质量发展的重要议题。本系列聚焦立体城市，探索地下与地上空间的协同发展路径，从多维空间角度，关注城市生态保护、安全韧性、功能统筹、空间治理、一体化设计、基础设施保障、技术创新、政策法规建设等多个领域。以期为国土空间资源更加高效、立体、集约利用提供有益借鉴。

   

NO.1

壹

轨道交通建设为城市空间立体发展带来新的契机

随着城市化发展，大城市、特大城市面临的交通拥堵、人口膨胀、环境恶化、资源紧张等问题越来越严重，蔓延式发展、城市割裂等城市病越来越受到关注，而通过城市空间的竖向拓展和地下空间的综合利用缓解城市发展中空间与交通的矛盾正得到越来越多的重视。特别是伴随我国大规模的轨道建设，轨道车站将大量人流带入地下，为城市空间的立体发展和地下空间综合利用带来了新的动力。

（1）土地价值的需求。

由于大城市产业、人口的聚集，产生了对大运量轨道交通的迫切需求，而在轨道交通提供便捷交通出行环境的基础上，产业和人口又会进一步聚集。根据常规经验，地面道路交通可承载的最大容积率为6~8。而日本的大城市核心区容积率可达到10。因此，轨道站点周边往往具有较高的城市功能聚集度和土地价值，站域空间的立体发展是顺应土地利用规律的必然结果。

图1-1 日本涩谷站复合型高密度、高强度开发

（图片来源：站城一体化（TOD）理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社,2020.）

（2）空间缝合的需要。

城市主体“人”,一方面有从一个区域到另一个区域快速移动的需求，另一方面有需要在一个区域内通过步行快速直接到达目的地的需求。轨道站域地面空间往往被机动车道路所割裂，而轨道站域地下空间则具备让城市再连通(缝合)的能力，可以帮助缓解并解决道路割裂城市造成的空间功能不合理问题。

图1-2 地下空间缝合割裂的城市功能示意图

（图片来源：站城一体化（TOD）理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社,2020.）

（3）环境改善的需求。

由于站域空间的道路、建筑物往往占据地面空间，在地面受限的情况下，充分开发地下空间，形成地下与地面连通并互动的开敞公共空间，将能很大地提升城市品质，为市民提供充分的活动空间。

图1-3利用地下开发形成城市活力空间

（图片来源：站城一体化（TOD）理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社,2020.）

  

NO.2

贰

轨道交通一体化下的城市立体发展面临的制约

轨道交通一体化建设往往位于城市功能相对密集的地区，由于地上空间往往受到道路分割、规划管控和现有建成环境的影响，结合轨道站点的地下空间综合利用是实现轨道站域空间立体集约发展的重要途径。然而由于地下空间自身的封闭性，地下空间相比于地面空间难于引入日照、自然通风，其整体环境品质的维护要求更高；与此同时，常规地下空间单位面积造价是地上建筑造价的3倍，在缺乏足够经济动力和规模效益的前提下，多数地下空间开发利用仅基于基本空间需求，用作设备管理用房、停车空间等简单用途；另外，由于地下空间的综合利用必然涵盖公共和经营性空间，受地面土地及规划管理机制的影响，道路与用地地下空间采取不同的土地获得和管理模式，导致两者在管理主体、利用模式和实施时序上难以一致，地下空间被迫割裂，难以实现系统性、整体性利用。

因此，加强轨道交通站域空间的立体发展，既需要技术层面的地下地上空间统筹、公共空间优化设计、工程建设协调等内容；也需要从体制机制方面进行顶层设计，从土地、规划、实施、管理等多个层面探索适宜于城市立体发展的政策保障机制，实现站域范围内各类空间资源要素的统筹协调，发挥站域空间的综合效益。

NO.3

叁

打破“红线”，优化用地管理机制

（1）促进用地功能混合

轨道站域空间的立体发展必然带来用地功能在竖向层面的混合。在轨道一体化建设中，可考虑设置混合地类，进一步以指标的形式引导开发建设。如深圳前海综合交通枢纽和上盖物业地处前海深港现代服务业合作区的启动区，该开发单元在控制导则下，进一步将地块的用地性质由原先的单一性质用地调整为综合发展用地，集合居住、办公及商业等指标。根据不同配比，分为综合发展用地(1)~(5)五类用地，解放土地规划政策对站城一体化的限制。与此同时，在既定用地性质下，建筑功能的弹性使用则是用地功能混合的进一步深化和补充，包括加强结构的统一性和空间的灵活性，弹性的运营管理政策等。

图3-1 站城一体化的空间整合利用模式图

（图片来源：站城一体化（TOD）理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社,2020.）

（2）分层设立建设用地使用权

建设用地使用权的分层设置是轨道站域空间立体发展的重要保障。由于轨道站点主要位于地下，相比于地面空间，地下空间更加强调交通空间的连续性和配套功能的协调性，并在空间形态、功能业态、交通组织、经营模式等方面与地面空间具有较大的差异，需要在地上地下空间之间以及地下各竖向层次之间进行必要的权属切分。如前海综合交通枢纽和上盖物业采取“建筑功能和使用权属分层设置、同步设计、整体供地”的方式，通过立体确权，理清地下空间边界关系。枢纽建筑共有地下六层，其中上三层为轨道及交通换乘区；下三层为地下车库，设4900多个停车位；地上部分定位为集商业、甲级办公、国际星级酒店及服务式公寓、商务公寓于一体的超级枢纽城市综合体。

图3-2 深圳前海综合交通枢纽某概念设计方案换乘大厅剖面图

（图片来源：站城一体化（TOD）理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社,2020.）

（3）统筹土地权属获得机制

轨道站域空间的综合利用既包括地下交通空间（非经营性），也必然涵盖一定的配套服务空间（经营性）。根据目前的土地政策，轨道交通、道路地下空间采取划拨方式供地，无法兼容经营性功能；轨道站域的经营性空间则必须通过“招拍挂”，在土地成本、实施周期等方面无法与轨道建设同步。因此，在土地权属获得机制方面应客观看待轨道接驳空间的综合社会效益，突破经营性与非经营性必须严格区分的体制机制壁垒，以空间使用效率和人的使用感受为出发，将轨道接驳空间作为“附着于地下交通设施且不具备独立开发条件的经营性地下空间”，通过协议方式出让给轨道公司，便于轨道与接驳空间的统筹安排和同步实施，其经营性收益也可以反哺轨道建设投资。

表3-1各地关于可协议出让的轨道交通附属设施的表述

NO.4

肆

缝合空间，加强立体协同设计

（1）地上地下交通协同

合理的地上、地下慢行交通组织是站域空间活力的保障。地铁车站将大量客流带入地下，如何延伸并利用地下空间实现站与城在地上、地下的便捷连通，是实现站城一体化的关键。地上、地下的交通协同包括两大要点，一是要强化地上与地下步行体系的连续性和便捷性，使得人们方便、舒适的进出各个地块，并到达目的地，如一般认为地铁站点周边500米半径范围是步行适宜区域，因此在此范围内构建互联互通且业态丰富的地下空间系统；二要强化地上与地下转换节点的设置，包括位于市政路上的地下空间出入口、地铁站出入口、建筑内部的出入口等。

图4-1 立体步行空间打造

（图片来源：站城一体化（TOD）理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社,2020.）

（2）地上地下业态协同

依托站域慢行交通网络进行有序的地下空间商业开发，可以充分吸引人流，提升站域空间活力和经济价值。地下空间开发规模和业态是基于区域整体定位、地面开发量与性质、地下通廊客流量、地块与地铁站距离、地下交通组织便利性等综合因素确定的。地下空间业态开发需要与地上空间业态统筹考虑，重点结合地上空间功能和通过客流特征来选择地下空间的业态。若地上空间业态为大型商场集群，则地下空间的使用者多为休闲娱乐人群，其业态选择应以餐饮、服饰配饰、娱乐休闲等为主；若地上空间业态为商务办公集群，则地下空间的使用者多为商务通勤人群，其业态选择应以快餐、便利店、健身等为主，满足上班族人群的需求。

图4-2 北京CBD商务办公楼地下商业、餐饮及超市

图片来源：作者拍摄

（3）地上地下空间协同

站域空间需要通过地下与地上的空间的协同营造，实现更具活力的复合式城市环境。地上、地下空间协同可以从空间交叉点设计、双首层设计、空间融合设计三方面来重点塑造。首先，空间交叉点设计即在地上、地下空间交叉节点处设置下沉广场、下沉庭院等，将阳光、空气和城市活力引入地下空间，打造舒适、安全、人性化的地下内部环境，并与地面无缝衔接；其次，双首层设计即地下步行街区与地面步行街区形成一体，使得地下环境地面化，具备地面一层的属性，增强地下与地面的使用频率和经济效益；最后，空间融合设计即地下街从部分建筑内部穿过，在建筑内部打造良好共享空间，实现地上、地下空间的自然融合。

图4-3 下沉广场引入自然光

（图片来源：站城一体化（TOD）理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社,2020.）

（4）地上地下工程协同

要实现站域空间的统筹立体发展，地下10米以上浅层空间的各类工程协调是关键，其中需要特别关注市政管线。市政管线往往敷设在浅层空间，尤其是雨水、污水这类重力流管线，常为占据-3米至-8米空间。此类管线应在规划阶段提前做好协调，尽可能留出地下连通或综合开发空间，保障地下空间的整体实施。

表4-1地下空间竖向分层利用示意表

NO.5

伍

政府主导，建立多方协调机制

（1）建立多方协调机制

随着城市发展进入“存量”时代，轨道交通一体化建设面临的环境和利益关系更加复杂，须发挥政府的统筹主导租用，积极牵头策划、协调、推进、监管，优先保障城市发展和公共利益；与此同时相关政府部门、各设计方、专家顾问、开发商等共同建立联合体式的项目统筹平台，既发挥政府主导作用整体协调推荐，又借助市场力量提升专业性和商业价值，形成利益共享和共赢。上海莘庄TODTOWN是城市建成区轨道站点及周边一体化的典型案例，该项目既涉及到区域交通环境的整治，同时也需要通过土地功能的复合化利用和地区更新转型。项目中，上海闵行城投、新鸿基地产、上海城开三方共同组建项目公司联合体“上海莘天置业有限公司”：上海闵行城投代表区政府，重点关注项目的交通功能、城市功能以及其他工艺问题；新鸿基地产具有丰富的TOD商业开发经验；上海城开作为国企开发商，充当政府与市场沟通的媒介。通过建立联合体机制，该项目较好地平衡各方利益和专业诉求，实现复杂环境和多元利益下的发展共识和统筹实施。

图5- 1多主体利益协调

（图片来源：大陆TOD政策法规研究及落地路径探索[EB/OL].  https://www.sohu.com/a/211534946_281835,2017-12-19）

（2）加强规划刚性管控

轨道站点一体化建设虽然具有相比其他地区更有利的开发环境，但对于前期的功能定位、空间组织和实施协调具有较高的要求，需要全盘、统筹、前瞻考虑，因此在线网和线路层面开展一体化规划研究和管控就尤为重要。在新加坡，轨道一体化开发并没有盲目追求高密度开发，而是通过整体性规划研究，结合站点区位和城市发展诉求，明确各类站点的适宜开发模式、功能业态和强度。为进一步规范轨道站点周边建设行为，新加坡的轨道一体化要求已融入城市总体规划中取得法定定位，并纳入城市设计导则等政府文件而成为行政管理依据。

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陆

总结与展望

  

“种一棵树最好是十年前，其次是现在” 。随着城市发展进入“减量提质”阶段，城市发展更加注重高效的空间产出、便捷连续的出行体验、充足的开敞空间。结合轨道交通建设开展站域空间的综合利用，对于实现城市的节约化、内涵式、高品质发展具有重要意义。目前，北京市已经依托一体化重点站划定“轨道微中心”，以实现城市用地与轨道交通站点的充分融合、互动，但要更加充分做好轨道交通与城市空间的协同建设，促进城市空间的立体、集约、可持续发展，仍需要从理念认知、规划设计、制度建设等方面开展进一步工作。

（1）加强顶层设计，将轨道站域空间作为城市高品质发展的重要资源

轨道交通站域空间综合利用不仅仅是车站周边综合开发，更是实现城市交通、产业、空间协同的系统工程，是优化城市功能空间、实现城市可持续发展的重要途径。因此，应结合轨道站点建设，从顶层设计层面加强对站域空间的统筹部署和具体安排，从站点、线路、城市等多个层次梳理站域空间资源，明确站域空间应该承担什么城市功能、解决哪些城市问题、采取哪些投融资模式、实现哪些城市空间效益，对接融资、规划、实施和运营等全过程管理流程，实现从规划思路到城市发展模式以及价值趋向上的转变。

（2）衔接规划体系，从不同空间层面推动站域空间的科学规划管控

轨道交通站域空间综合利用的主要目标是实现轨道交通与城市的协同发展，这便涉及到宏观层面轨道线网与城市总体发展结构的契合、中观层面轨道线路与城市重点发展区域的协同以及微观层面站点周边城市空间的融合发展。因此，需要进一步完善轨道交通规划与城市规划体系之间的衔接关系，建立涵盖轨道线网、轨道沿线、轨道站域等多层级的站城一体化规划管控和设计体系，并将相关刚性管控内容纳入相应层级的法定规划中，实现对轨道站域地下空间资源的前瞻性布局和科学预留，保障一体化实施条件和重要公共空间的落实。

（3）完善制度建设，推进立体分层发展下的站域空间相关政策制定

轨道站域空间的综合利用是实现城市空间立体集约发展的重要途径，因此应积极探索与立体分层发展相适应的制度建设。由于轨道站点往往位于地下的特征，可通过制定地下空间综合性立法，明确轨道站域地下空间的权属范围界定、权属获得机制、综合管理机制、规划编制要求及一体化建设要求等，从制度层面保障轨道站域地下空间的统筹建设和分层发展；一方面可结合具体问题和实践经验开展针对轨道站域交通组织、功能业态、空间环境、防灾安全、工程协调等方面的规范性文件制定，打破相关专业壁垒，为站域空间、尤其是站域地下空间的统筹规划布局形成技术支撑。

文章作者：

王志刚、张玥，北京市市政工程设计研究总院有限公司

赵怡婷，北京市城市规划设计研究院

注：本文根据《站城一体化（TOD）理论与实践》改编，中国建筑工业出版社2020。

参考文献

1王志刚，吴学增. 站城一体化（TOD）理论与实践M.北京：中国建筑工业出版社,2020..

2任利剑，运迎霞，全海源.基于“节点-场所模型”的城市轨道站点类型及其特征研究——新加坡的实证分析与经验启示J.国际城市规划，2016（1）：109-116.

3陆钟骁. 东京的城市更新与站城一体化开发J.建筑实践.2019（3）:42-47.

文章来源：cityif