发展规划、空间规划与基层治理——以上海市浦东新区为例

引 言

由新组建的自然资源部统筹行使国土空间用途管治职责，通过资源和事权的整合解决长期以来空间规划体系繁复重叠的积弊，一定程度上标志着我国国家治理能力和水平迈上新台阶。历史经验特别是世界各国的现代化历程表明，探索建立适应国情的国土空间规划体系，是现代国家施行高效治理的必要手段和重要保障。例如，法国结合行政区划调整，在尊重城市规划实践的基础上，增强区域规划协调作用。又如，美国国会在联邦层面立法，对于各州规划具有强制性约束力，并通过分配联邦资金直接影响各州及地方政府的规划。再如，日本、韩国首先确定国土分类，界定城市与农村的边界规划与管理，划分行政管理边界与地方生活圈，以提供合理高效的公共服务¹。

一般而言，国土空间规划属于宏观层面的政策范畴，具有基础性、引领性和综合性。本文选取基层治理的视角，从区县尺度的微观层面，对发展规划和空间规划进行理论探讨和实例分析，原因有三：基层是统一规划体系、充分发挥各类规划作用的空间载体；基层也是多规交汇、共同作用、相互影响的重要节点；同时，基层还是规划实施和管控的政策终点。“上面千条线，下面一根针”，新时代空间规划体系的四梁八柱，最终要夯实基础，落实基层。

本文以上海市浦东新区为例。浦东新区作为中国改革开放的典型区域，发展规划与空间规划相互衔接²，较好地体现出规划引领经济社会发展和城市建设，为研究者提供了合适观察样本。首先，浦东新区有良好的发展绩效，以全市1/5的土地（1210平方公里），近1/4的人口（2018年实有人口559.9万），创造了约1/3的经济总量（2018年生产总值逾1万亿，财政总收入逾4000亿、一般公共预算收入逾1000亿、外贸进出口逾2万亿、商品销售总额逾4万亿）。其次，浦东新区的空间类型多样，既有现代化城区，又有发展相对滞后的郊区和农村地区，并且产业门类齐全，涵盖了除采矿业外的所有统计门类，可以说是我国城市（区）发展的典型代表。再有，浦东新区兼具国家综合改革试点和自由贸易试验区，在政策示范性和模式探索上，均具有典型意义。

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壹

基层治理的空间转向

治理空间化

空间治理（spatialgovernance）或者说治理的空间转向（spatialturn），在我国国家治理现代化背景下，有学者将之界定为“通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用，以及各地区间相对均衡的发展”³。

从学理看，强调治理的空间属性（俗称“落地”），源于当前中国城乡空间利用和管理的现实困境，即应对利益多元、权属多样、诉求多变的城乡空间所带来的挑战。分析“空间治理”概念的内涵，一方面，应包含“治理”要素，尤其是治理理论所涉及的协商平台、途径、利益协调等工具性、技术性、操作性内容，才能将治理理念付诸具体的空间实践。另一方面，还应对“空间”的科学逻辑有深入把握，包括尺度、层级、规模、结构及其空间过程、空间相互作用、空间机制等。从实践看，“空间治理”的应用范围，包括江河流域、城市群、新城新区、特大型城市、城镇化或城乡结合部、城乡社区、住宅区等。一方面供给多元协商、利益协调、共治平台等治理技术规程，另一方面供给尺度划分、设施布局、层级制定等空间技术规则⁴。

毫无疑问，基层是空间治理的重要载体和场所。基层既是各种现实利益汇聚所在，如基础设施投资造成的土地和房产溢价。同时也是矛盾发生的焦点，如垃圾焚烧、危险设施布局等邻避事件、城乡规划信访问题等。还是规划政策实施的终点，如全程公众参与等。

管理精细化

“城市管理应该像绣花一样精细”。现代城市地域面积大、城乡二元结构显著、管理对象复杂，一定程度上存在效能低、有管理盲区等问题，不能满足市民日益增长的美好生活的需要，也不能满足现代化发展的需要。精细化管理是弥补短板的治理思路和政策工具。

以浦东新区为例，近年来尝试广泛运用大数据、云计算、人工智能等技术，与物联网、视联网、数联网等感知平台对接，创建城市运行综合管理体系，增强对群众需求和城市管理问题的感知能力、对城市运行趋势和问题演化的研判能力，以及对城市各类事件和疑难问题的处置能力。

精细化管理也是社会协同和公众参与的过程。浦东新区以上述城市运行综合管理平台为主体和基础，构建纵贯新区、街镇、开发区、村居、委办局、直属企业的覆盖全行业、全区域、全时段的城市运行综合管理体系，通过线上受理和处置，引导公众参与，塑造共治共享的多元治理格局。

实施项目化

“项目化”或“项目制”，是规划精准实施的政策手段，也是不同层级政府之间财税关系的体现，一定程度上还带动了政府治理方式的转变⁵。在基层治理的语境下，特别是街镇一级的开发权、招商权、规划权等传统意义上的发展权，正在逐渐被上收，并被财政转移支付形式的“专项资金”或“项目资金”代替。此类项目化的财政资金，往往附带支出条件，如制定资金使用主体、对象、用途、年限及绩效考核等，事前有申报、审批，事后有评估、审计，其优势在于可以较为精准、迅速地实施某项规划意图。

以浦东新区为例，自2017年起，以“项目化”运行模式实施“缤纷社区”更新规划。该项目选取与居民生活密切相关的九项行动（口袋公园、街角空间、运动场所、活力街巷、慢行网络、林荫街道、公共设施、艺术空间、透绿行动）开展社区微更新。区政府将缤纷社区建设列入年度重点工作和实事工程。街镇作为缤纷社区项目推进的责任主体，居委会作为共治载体，规划主管部门牵头制定《缤纷社区建设指导意见》和《缤纷社区建设规划土地管理实施细则》，明确缤纷社区建设的目标、内容、工作机制、项目流程、管理模式、激励机制和责任分工。项目推进采用“一图三会”（方案设计图、听证会、协调会、评议会）流程，在项目产生、项目实施、项目评价等环节实行全过程的社区自治共治⁶。

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贰

新时代发展规划的特征

始终以发展为核心

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现⁷。所谓发展规划，一般指国民经济与社会发展五年规划纲要，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。同级的专项规划、区域规划和空间规划，分别在特定领域、特定区域和空间治理领域，对发展规划进行落实和深化。可以说上述各项规划共同组成的规划体系，其核心是发展。

对浦东新区近四轮（2000-2020）五年规划文本进行词频分析（附表），发现：其一，“发展”词频始终居于首位，“发展”理应也的确处于发展规划的核心。其二，“服务”和“产业”占据前三轮规划的次高频率，且发生了位次的更替，“十五”“产业”124次，“服务”76次；“十一五”“服务”172次，“产业”145次；“十二五”“服务”325次，“产业”172次；“十三五”“服务”215次，“产业”99次，反映出近二十年来新区转型发展的轨迹，服务业、服务经济和服务型政府持续有效发展。其三，“文化”（第18位、第16位、第4位、第4位）和“创新”（第10位、第6位、第8位、第4位）在四轮规划中的出现频率排序逐次显著增加，体现发展动力的新趋势。其四，国际、企业、人才、社区等词汇频率及排位的显著上升，反映出国际化、市场化、人才建设和基层社会治理的深入进展。

附表 浦东新区近四轮“五年规划”高频词及频次

促进空间全域优化

作为发展规划的空间抓手，主体功能区规划具有全域规划的属性，但因其过于笼统和概念化，缺乏必要的空间尺度感，在实施上往往不具有指导意义。例如，《上海市主体功能区规划（2013）》将全市划分为都市功能优化区（包括黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦等中心城区及宝山、闵行）、都市发展新区（浦东）、新型城市化地区（包括嘉定、金山、松江、青浦和奉贤）和综合生态发展区（崇明）。

相对而言，空间规划具有较为完善的空间分类体系和政策工具，能够更加精细、具体地指导实施国土用途管治。不过传统的城市总体规划，往往先将城镇化地区划为规划区并进行规划安排，这一做法已不适应当前新形势的要求。信息化、全球化和网络化的发展趋势下，城市和区域空间发展模式已发生根本性变化。一是城市郊区出现功能综合、高度专业化的聚集中心，空间结构向多中心转化。二是城市与区域联系日益密切，一体化程度加强。三是受网络经济影响，城市中心逐渐向边缘扩散，在更大空间尺度上形成大都市区域2。

图1 浦东新区近两轮总体规划空间结构图比较

资料来源：参考文献8、9

对比近两轮浦东新区城市总体规划的空间结构方案发现（图1），一是更加强化区域协作。国务院批复上海市新一轮总体规划，明确要求“充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市分工协作，构建上海大都市圈”。浦东新区是上海“通江达海”、连接杭州湾的重要战略中枢。通过一体化的空间、交通、产业、生态战略，推动沿海地区转型，发挥引领长三角、长江经济带和中国东部沿海发展带的龙头作用。二是更加注重协同发展。例如，强化黄浦江两岸地区协同发展，借助打造世界级滨水空间的契机，加强两岸滨水空间贯通、越江交通连接和中央活动区的功能互动。又如，借力中央活动区（CAZ）建设，推动腹地功能转型和品质提升，塑造与浦西相媲美的活力街道网络。三是更加注重全域联动发展。例如，引导陆家嘴金融城与张江科学城“双城联动”。又如，城市发展主轴线向临港新城延伸，以南北科技创新走廊建设推动张江科学城与临港地区联动发展⁹。

应对人口结构变化和城镇空间收缩

2019年4月，国家发展改革委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，继2014年党中央、国务院印发《新型城镇化规划》之后，再次对新型城镇化工作作出全面部署。较以往同类文件，《重点任务》更加突出和强调人口结构优化和城镇空间收缩两个新现象、新问题。对于前者，提出不同规模的大城市应当取消或放开放宽落户条件。对于后者，尽管学术界存在不同看法和争论，“收缩城市”理念已进入国家宏观政策层面，不容忽视。

图2 2016年浦东新区户籍和实有人口金字塔图

至2017年末，浦东新区常住人口已达552.8万，具备城市规模分类标准中Ⅰ型大城市的体量。对比浦东新区常住、实有人口金字塔图发现（图2），其一，户籍、实有统计口径的60岁及以上人口占比分别为29.45%、19.57%，均超过10%的国际标准，老龄化是不争的事实。其二，户籍、实有统计口径的0-14岁人口占比分别为11.21%、10.14%，均低于20%的国际标准，少子化也是事实。其三，比较户籍和实有两个金字塔图，劳动人口中，外来人员比重远远大于户籍人员，且与抚养人口比重不成比例。可见，外来务工人员携带子女来沪的比重偏低。换句话说，儿童是未来发展的宝贵资源，经济和教育条件发达的地区，仅接纳了外来务工人员，却没有将优质教育机会溢出于其子女，后者只能留守在劳务输出地接受教育。

图3 浦东新区镇级园区与撤制镇区空间耦合示意

即便经济发达地区，在人口、经济和空间政策的共同作用下，也可能局部出现城镇收缩现象。2000-2003年，上海实施“三个集中”战略（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中），浦东新区（含原南汇区）出现大范围撤并行为，产生孙桥、横沔、瓦屑、黄楼、下沙、坦直等28个撤制镇。被撤并后，行政服务功能显著削弱，但仍保留一定规模的商业、医疗、文化、教育等配套设施、基础产业及保障功能，并保有相当数量的建设用地（图3）。梳理发现，撤制镇往往与所在镇域内的产业园区存在空间重叠，既有城市功能和用地指标可为二者所用。镇级园区转型升级中既要发展产业功能，也要发展城市功能，实现产城融合。产城融合的“产”来自镇级园区的产业，“城”一方面可来自于转型过程中，运用城市更新政策手段贡献出来的公共要素，另一方面也可来自于临近的镇域或撤制镇区¹⁰。

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叁

完善基层空间规划的思考

治理资源向乡村和社区倾斜

在郊区迅速增长的同时，中心城区并未衰败，甚至保持持续增长，这是当代中国城市发展有别于西方城市的突出特征之一¹¹，更大空间尺度、更具丰富内涵的中央活动区（CAZ）取代了传统的中央商务区（CBD），成为空间规划的新焦点。尽管如此，在信息化、市场化和网络化的作用下，可以预见的未来，更符合扁平化结构和精细化管理趋势的治理重点，将倾斜于乡村和社区。

方兴未艾的乡村振兴战略，需要更强有力的规划支撑。在城市总体规划、新市镇规划的指导下，及时有效编制村庄规划是当务之急。同时，村庄规划还要兼顾农村地区环境综合整治、美丽庭院建设、垃圾分类处理、农民持续增收、乡村公共配套服务设施补齐短板等。

同样，社区规划也具有数量庞大、内涵丰富、因地制宜的特点。具体而言，目前还存在不少短板，一是教育资源结构性缺配，人口快速导入区域的供需矛盾尤其突出。二是医疗卫生资源总量不够，床位硬件设施相对不足。三是文化服务均衡性和影响力有待提升。四是养老服务供需矛盾突出。以上问题的解决，均需投入更多治理资源。

构建“权-责-利”一致的空间治理机制

鼓励基层地方政府适度竞争，从而推动市场发育和区域增长，同时关注竞争产生的外部性，倡导区域统筹、社会经济融合发展的理念，是我国改革开放和经济发展的成功经验之一¹²。具体到发展规划与空间规划的关系，有学者指出，由于授权地位的不同（前者依据《宪法》，后者依据《城乡规划法》），尽管五年规划的期限与近期建设规划相同，但从法律层面，后者难以协调甚至统领前者¹³。“五级三类”国土空间规划体系框架下，遵循“一级政府一级事权”原则，在基层空间治理实践中，完全有可能在战略性总纲指导下，兼顾全域全要素规划管控和详细具体的实施性安排，并在财力投资项目上给予保障，进而实现发展规划和空间规划的协同融合。

以浦东新区为例，2004年探索“区镇联动”体制，成立陆家嘴、金桥、张江、外高桥四个功能区域党工委和管委会，统筹协调以开发园区为核心的区域经济与社会发展，之后依托老县城和巨型项目成立川沙功能区域和三林世博功能区域。进入新时代，张江、金桥再次探索“区镇联动”体制，强化国家级开发区的产业功能及其溢出效应，在新区层面统筹招商、规划、基础设施、社会保障等职能，同时发挥镇级园区的就业和税收作用，以特色小镇、产业社区为空间载体，更精细的空间尺度和管理水平上探索“权-责-利”一致的治理机制。

充分发挥规委会的综合协调作用

发展规划和空间规划的综合性以及法律上的权威性，均对规划部门有较高要求。曾有学者建议，成立类似“国家规划委员会”的机构，行使国土空间规划的综合协调职能，并在县域尺度强化“多规合一”¹⁵。在国务院机构改革已经实施的既定事实下，上述思想的合理成分，在基层治理实践中，有望在既有的规委会制度设计框架下得以体现。

当前，我国各地的规划委员会，由地方主要领导领衔，各部门负责人及专家学者参与，定期听取、审议重大规划事项汇报，事实上具有咨询、协调、议事和决策等功能。以往对于该机构的争议，往往集中在组成人员多元性不够，专业性不强等，需逐步完善以达到制度设计的初衷¹⁵。就目前的运行机制与实效看，客观上对空间规划的科学性和权威性具有正向作用。未来，要充分发挥规委会的角色设定和制度优势，将发展规划、专项规划等各类规划均纳入议事决策范围，事实上承担“地方规划委员会”的职能。

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肆

结 语

本文以上海市浦东新区为例，从基层治理的视角切入，思考新趋势下发展规划与空间规划的新趋势、新特征和新路径。结合理论思考和基层实践，提出以下观点和建议。一是新时期的基层治理，已出现空间化、精细化、项目化等转向。二是新时代发展规划，始终以发展为核心，在全域范围内促进空间优化，且必须直面人口结构变化和城镇空间收缩等新动向。三是完善基层空间规划体系，要引导治理资源向乡村和社区倾斜，同时构建“权-责-利”一致的新型治理机制，并充分发挥既有规划委员会的综合协调作用。

参考文献

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3刘卫东.经济地理学与空间治理[J].地理学报，2014(8)：1109-1116.

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5周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论项目治国[J].社会，2012(1)：1-37.

6赵波.多元共治的社区微更新——基于浦东新区缤纷社区建设的实证研究[J].上海城市规划，2018(4)：37-42.

7中共中央，国务院.关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见[R].2018.

8上海市浦东新区人民政府，上海市规划和国土资源管理局.上海市浦东新区总体规划修编（2011-2020）[R].2011.

9上海市浦东新区人民政府，上海市规划和自然资源局.上海市浦东新区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）（草案公示稿）[R].2018.

10罗翔，沈洁，赖志勇.镇级园区转型升级的方向、路径和策略——以上海市浦东新区为例[J].科学发展，2019（3）：30-36.

11沈洁.中国城市的郊区增长[M].北京：商务印书馆，2016.

12钱颖一.现代经济学与中国经济改革[M].北京：中信出版社，2018.

13石楠，等.展望“十三五”[J].城市规划，2016(1)：93-98.

14胡序威.健全地域空间规划体系[J].城市与区域规划研究，2018（1）：93-96.

15王兴平.城市规划委员会制度研究[J].规划师，2001(4)，34-37.

文章作者：罗翔，复旦大学社会发展与公共政策学院、上海市浦东新区规划设计研究院

基金项目：国家自然科学基金项目（编号41771149）；上海市人民政府决策咨询研究浦东专项课题（编号2017-Z-D03）

文章来源：《北京规划建设》“空间规划专栏”，王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系