规划解读 | 南京市国土空间规划成果体系建设

今天，我们将深度解读的优秀城乡规划为“2021年度南京市优秀城乡规划设计评选”一等奖作品——《南京市国土空间规划成果体系建设》，该规划由南京市城市规划编制研究中心编制。

在国家国土空间规划体系重构的背景下，作为东部地区特大城市的南京，亟待深化落实国家和江苏省相关要求，建立健全与南京市情相适应、具有地方特色的市级国土空间规划编制审批体系。为此，市规划资源局委托开展了本项研究。目前，该项目成果已通过专家评审会，并提交国家《国土空间规划法》《南京市国土空间规划条例》相关研究单位参考并吸纳。

为发挥国土空间规划作为国家空间发展指南、可持续发展空间蓝图和各类开发保护建设活动基本依据的作用，进一步强化国土空间规划的综合性、传导性、协同性，结合南京特大城市自然资源管理的实际需求，本项研究树立了实现全域覆盖、实现多规融合、实现规划传导和服务全域用途管制、服务规划实施监督管理等“三实现两服务”总体目标，按照国家战略落实与地方发展需求相结合、刚性管控与弹性发展相结合、行政管理与空间规划相结合、自然资源要素和非自然资源要素相统筹、规划成果形式与空间层次相统筹等“三结合两统筹”总体原则，采取定性和定量相结合、空间分析和案例解析相结合等方法，分别基于行政管理和功能组织逻辑，建立了市级国土空间规划编制审批体系方案，并在此基础上融合创新，整合形成了行政与功能逻辑链接紧密，纵向到底、横向到边、权责清晰、科学高效的南京市级国土空间规划编制审批体系。

项目研究思路

继承和发扬各类空间规划的长处，这是国土空间规划体系重构的坚强基石。而对各类空间规划的短板进行弥补和取长补短，则又是国土空间规划体系重构的重要动力——土地利用规划忽视城市内部空间布局，城乡规划仅关注建设地区且实施传导机制不足，主体功能区规划在国家、省级层面与市县级以下层面有所脱节等问题较为突出……

自上而下和自下而上相结合，一方面深化细化落实上位法规和政策文件要求，另一方面充分吸纳地方规划特色工作和创新做法，例如，南京都市圈空间协同规划方法、以城市功能区和行政区为单位的分区规划形式、以“6211”为强制性要求的控制性详细规划、特色意图区和“54321”的城市设计体系等。

新时代国土空间规划体系重构，就是要加强各类空间性规划的融合与创新，从土地用途管制迈向自然资源全要素管控，从粗放的资源利用迈向精细化的资产和资本管理，实现规划编制、实施和监督的一体化，才能真正发挥出国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供坚实的空间保障。新的国土空间规划强调全域管控、实行开发边界内外差别管制，要将土地用途管制从农用地和建设用地扩大到自然资源全要素。

国家“五级三类”的国土空间规划总体框架

南京市国土空间规划编制审批体系总体架构

在成果形式上，市总规以分区规划指引和专项规划指引，区总规和分区规划以街镇指引、详细规划指引和专项规划指引，街镇总规以详细规划指引和村庄规划指引，逐层深化细化规划引导要求。

南京市国土空间规划编制组织、审查、审批主体

国土空间规划体系重构过程中，创新建立底图底数基数转换、成片开发、用途管制、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡、土地综合整治、城市更新、城市体检评估等空间治理工具，强化规划资源各管理环节相互关联与紧密衔接，再造一套闭环运行、层层反馈的工作流程，服务“调查-规划-保护-权益-利用-执法-登记”七大规划资源核心业务板块，实现国土空间规划编制、实施和监督全周期全过程控制。

依托国土空间基础信息平台建设，整合各类现状和规划、空间和非空间的关联数据，并建立国土空间规划“一张图”，为统一国土空间用途管制、强化规划实施监督提供法定依据。坚持协作式规划和国土空间规划内外交圈，强化开门规划、社会协同，强化契约精神和产权意识，健全横向的政府-市场-社会治理体系，充分体现规划的人民性，提高空间治理能力和治理现代化水平。

南京市国土空间规划“一张图”编制管理系统总体框架

同时，该研究成果结论已纳入《南京市国土空间总体规划（2020-2035）》，有效指导了区国土空间规划发展大纲，街镇国土空间总体规划和村庄规划试点等工作，并实现成果的相互反馈和印证。