叶斌：国土空间规划改革保障城市更新迈上新台阶

导 读

2021年9月28日上午，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，论道规划八“城市更新再造多元价值”采用线上线下相结合的方式在南京召开。叶斌局长作了题为《城市更新，首先是理念、制度、方法的更新》的报告，通过对南京近年来城市更新工作进行总结，对城市更新的概念、类型等进行了系统梳理，并结合南京不同类型地段城市更新工作的制度创新，从规划政策、土地政策、资金支持政策、不动产登记政策、出台城市更新法或条例等多个方面提出城市更新制度顶层设计再深化的建议。

叶  斌

中国城市规划学会常务理事，南京市规划和自然资源局局长、党组书记

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城市发展进入存量更新新阶段

1.城市更新的背景

经过改革开放40年，我国完成了西方国家历经上百年的快速扩张型城镇化进程，进入城镇化的下半程，但在工业化、信息化、城市化、市场化、国际化复杂环境中，也相伴而生环境透支、资源过度消耗、社会矛盾激化等诸多问题，既有增长方式难以为继。当前，南京所在的长三角地区，以及珠三角、京津冀等发达地区业已进入到增量开发与存量更新并重的新阶段，城市更新是实现土地节约集约利用、城市发展转型、城市功能完善、城市品质提升和历史文化传承的必然选择。总结来说，城市更新的背景主要有六个方面：

（1）城市空间发展从增量扩张转向存量更新；

（2）高质量发展呼唤创新赋能经济转型升级；

（3）生态文明建设加快推促城市可持续发展；

（4）城市更新助力绿色低碳发展实现新突破；

（5）以人民为中心打造共建共治共享社会治理新格局；

（6）国土空间规划改革保障城市更新迈上新台阶。

2.城市更新的概念

从更新的对象、价值、重点、手段以及相应的主体来看，城市更新不仅是物质形态的更新，更应是城市发展观念的更新、城市发展模式的更新。

· 广义的城市更新

在已经开发利用的土地上、以及附着在土地上的建筑、公益和市政设施、空间环境，为实现功能完善、品质提升、活力再造目标的重建、改造和修缮行为。

· 狭义的城市更新

当地居民、不动产权利人参与的重建、改造、改善行为，其特点是在原有权利基础上，通过城市设计等工作，安排一套城市更新制度，实现就地的产权重建、功能完善、品质提升，促进地区活力复苏、提升。

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南京近期迫切需要更新的地段类型

1.南京城市更新历程

✍ 阶段一（2000年前）外延式扩张

城市发展采取新区建设与旧城改造并举、“一年初见成效、三年面貌大变”的工作方针，城市更新模式主要是政府主导，进行大规模的拆除重建。

✍ 阶段二（2000-2011年）新区开发与拆除重建

“一疏散三集中”、“一城三区”城市发展战略实施，城市更新模式从“拆改留”式城市重建，转向小规模、渐进式的有机更新，开始关注自下而上社区参与和市场运作。

✍ 阶段三（2012年至今）有机更新、积极创新

城市建设开始走向有机更新、积极创新。围绕“创新名城、美丽古都”的城市发展愿景，针对城市更新出台相关政策条例40余项，构建了从环境综合整治到旧区成片再开发，再到老旧小区、历史地段微更新，形成政府引导、市场运作、多元参与、共同治理的“留改拆”城市有机更新模式。

2.城市更新分类

基于原有用地性质、位置、建造形态、功能转换、产权转换与否、实施主体可以对城市更新进行不同分类。

3.城市更新范围的界定

南京市城市更新方式可以分为拆除重建、整治提升和有机更新。重点是后两种，通过留改拆手段，开展产权不变或少变的有机更新（城市微更新）。

4.南京近期城市更新的先行探索

根据更新对象产权关系的复杂性和与民生关系的密切性，南京市从政策层面将城市更新分为居住类地段城市更新和非居住类地段城市更新。

✍ 4.1 棚户区、老旧小区

（1）针对历史传统居住地段：坚持“整体保护、局部完善、适度利用”的理念，可采取“留改拆”有机更新方式。

（2）针对建国后至改革开放前的危破老旧住宅、棚户区：多采取征收拆除重建方式进行再开发。

（3）针对改革开放至2000年的居住用地：鼓励采取“留、改、拆”城市更新方式，结合建筑质量、街巷风貌和更新需求，实施保护保留、维修整治、改建加建、拆除重建等多种更新改造措施。

✍ 4.2 低效厂房和旧楼宇

（1）转型工业用地：为城镇开发边界内、工业保护线以外，需要由工业用地转为其他用地。可采取政府征收出让方式，推动其向公共管理与公共服务、商业服务业、科研用地和居住用地等转变，进一步完善城市整体功能。

（2）保留提升工业用地：可保留工业用地性质并进行产业升级的土地。要加强产业规划引导，加速打造具有竞争力的新兴产业、产业地标和产业创新集群。

✍ 4.3 老旧科研、事业单位

作为全省的文化、行政、科教中心，南京市有大量的高校科研资源和行政资源。随着学校和企事业单位的壮大发展，许多高校和事业单位向新区拓展。主城区的老校区、事业单位建筑老化、设施陈旧、楼宇低效利用甚至闲置荒废，与优越的城市区位、丰厚的历史文化底蕴形成了价值错配，亟需通过城市更新，实现历史文化的保护传承和新功能的植入，在城市中心地区形成新的功能、塑造城市特色，提升城市活力。

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南京城市更新制度创新的初步探讨

我国的城市规划、土地、建筑管理的技术标准、管理制度、法律法规基本上都是适应改革开放后大规模城市快速扩张型而建立的，对于存量用地、既有建筑更新改造的制度设计极为缺乏，亟需建立健全，主要体现在以下四个方面。

（1）现行产权制度不适应存量更新产权重构需求。

（2）现行标准规范不适应存量更新改造需求。

（3）现行规划管理制度不适应存量空间管控要求。

（4）现行商业模式不适应存量更新综合效益实现。

系统的城市更新制度建设与物质环境设计不同，需要考虑的内容更综合、更需要可实施性。城市更新工作不同于我们熟悉的新区建设，必须打破路径依赖。具体来说，需要解决城市更新谁来干、谁出钱、怎么干的问题，均需要以创新来破解矛盾。

  

1.居住类地段城市更新

  

✍ 1.1 谁来干？

居住类地段要将原来政府主导的传统征收拆迁模式转变成为政府引导、多元参与，调动个人、企事业单位等各方共同缔造的过程。居民、市场和政府三方关系中，政府角色从出资者、参与者变为规则制定者和实施监督者，出资和参与的角色均由市场主体承担，居民转变为城市更新的自愿参与者。这样不仅能有效减少因征收导致的社会矛盾，而且能够撬动市场资本、发挥居民主观能动性，实现居民居住条件改善、城市环境质量提升、市场主体开发获益的多赢局面。

✍ 1.2 谁出钱？

过去旧城改造项目多通过成立棚户区改造项目以财政投入和地方债形式融资筹措改造资金，面临就地平衡的巨大难度。现在综合考虑自筹经费、市场投入、贷款融资、政策性专项经费等多种方式的投入，开拓新的资金来源。

✍ 1.3 怎么干？

（1）强调片区化工作原则。以划定的更新片区开展，可以适度调整、合并或拆分地块，将无法独立更新用地、相邻非居住低效用地纳入片区。

（2）改变原有征收拆迁方式，强调等值交换原则。可以采用超值付费、等价置换、原地改善、异地改善、放弃房屋采用货币改善、公房置换等多渠道、多方式安置补偿。

（3）强调民意优先原则。公开化工作流程，设立两轮征询相关权利人意见环节，统筹考虑安置方案、资金方案和建设方案的多轮协调互动，实施过程中充分尊重民意，体现共建共治。

（4）强化政策支持。从规划政策（技术标准）、土地政策、资金支持政策、不动产登记政策等多个方面提出政策保障措施，通过政府引导、市场运作、简化流程、降低成本，实现改善居住条件、激发市场活力、盘活存量资源、提升城市品质的综合效益最大化。

2.非居住类地段城市更新

✍ 2.1 谁来干？

（1）鼓励原土地使用权人自主再开发；

（2）加大政府主导再开发实施力度；

（3）引导市场主体参与再开发。

✍ 2.2 谁出钱？

资金筹措主要有土地使用权人自主承担、引入社会资本合作开发、激励性政策三个方面。就激励性政策而言，为鼓励利用低效用地发展新产业、提高土地利用效率，南京设计了一系列政策，降低更新成本，提高市场主体积极性。

✍ 2.3 怎么干？

更新模式强调从“拆改留”到“留改拆”的转变。过去拆除为主、改留为辅，面临城市建设同质化、土地利用不集约、历史遗迹消亡、建筑资源浪费等问题。现在手术式改造、有机化更新，通过老城嬗变、产业转型、城市创新、连片开发四种模式，分别对应老城中文保和公共配套完善、工改研、新业态发展、集中连片开发等再开发需求

04

城市更新制度顶层设计再深化

1.规划政策

考虑到更新项目普遍存在地块小分布散、配套不足的现实情况，可结合实际情况，灵活划定用地边界、简化控详调整程序。在保障公共利益和安全的前提下，可适度放松用地性质、建筑高度和建筑容量等管控，有条件突破日照、间距、退让等技术规范要求、放宽控制指标。

2.土地政策

01在符合国土空间规划的前提下，原建设用地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等方式，开展存量用地复合改造或由政府依法收回收储。

02经批准列入计划的居住段城市更新项目，为解决原地安置需求，经政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。同一更新项目涉及多种土地使用性质的，允许符合多种方式供地：符合划拨条件的，按划拨方式供地；涉及经营性用途的，允许协议方式补办出让。

03在不改变原不动产登记权利、符合基本规划要求的前提下，对转变土地使用用途，要研究建立土地增值收益的年租金制度，替代一次性出让，确保国有土地资产收益不流失。

3.资金支持政策

  

✍ 3.1 制度化确定城市更新多渠道资金来源

包括更新项目范围内土地、房屋权属人自筹的改造经费；实施主体投入的更新改造资金；政府指定的国有平台参与更新项目增加部分面积销售及开发收益；住宅专项维修资金；国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金；更新地块范围内出让金转财政收入的让渡；市、区城市更新改造资金；公共配套设施、文保建筑和历史建筑申请到的国家、省、市专项资金等。

✍ 3.2 税费政策

要积极建议旧城改造过程中部分更新项目税费减免，包括符合国家、省有关规定的；纳入市更新计划的项目，符合条件的；同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担城市更新工作的更新过程中，经区政府确认，属于政府收回房产、土地行为的等。

✍ 3.3 金融政策

纳入市更新计划的项目，参照执行国家政策性信贷资金政策，用时间来换取更新的空间，用时间来化解政府的投入。

✍ 3.4 不动产登记政策

对原登记的宗地范围内拆除重建的，由宗地内的原权利人委托实施主体，在房屋拆除后，持相关城市更新的批准文件申请变更登记。

已征收后经规划确认可保留的房屋，可登记至征收主体指定的市、区属国有平台，土地用途和房屋使用功能以规划确认为准，土地权利性质暂保留划拨（可与前述的年租金制度结合）。

✍ 3.5 国家层面有关工作尚待进一步深化

高度重视城市更新的整体制度建设，总结基层实践的经验教训，探讨出台上位法律法规（《城市更新法》或者《城市更新条例》），重点包括以下五个方面：

（1）研究城市更新相关术语，在认识层面形成统一，尤其是在城市更新内涵、分类和方式上，能够结合各地实践明确相关术语内涵；

（2）更新过程中的土地问题：建立土地再整理法、改革招拍挂制度、明晰不动产权益人权利与义务体系；

（3）规划技术标准：既有规范标准的深化完善，适应城市更新特殊要求；

（4）公众意见参与与采信；

（5）信贷政策、税收政策、不动产登记（共有产权）。

文章来源：中国城市规划