演讲者丨张有弛

中规院（北京）规划设计公司 

首先谈一谈对空间治理的认识。空间治理是国家现代化治理体系的一部分，核心目标是保障国家重大战略的有效落实，协调统筹各类空间治理的主体，并且以空间技术促进要素更高效的配置。国土空间规划是落实空间治理的核心工具，通过行政区划为基本单元来进行逐层落实。

珠海经陆海演变、冲积成陆，形成了独特的自然地理格局，拥有上百座岛屿，是一座自然资源要素较为齐全、生活环境浪漫宜居的城市，同时生态本底敏感，生态保护的任务复杂且艰巨。从城市行政与治理的空间特征来说，珠海有着行政区、功能区、特别试验区（如横琴、万山）等多个经济建设与社会管理相互独立和交叉的主体。空间形态上是一座典型的组团型城市，不同组团之间的发展阶段和治理的主题各异。

从人口来看，珠海与中山市、港澳的联系密切，加上口岸城市的特点，也造成了大量澳门居民实际在珠海居住和生活，人口整体结构比较复杂，流动性较强。

从发展形势上说，随着粤港澳大湾区的蓬勃发展，作为三大极点之一的澳珠极点，高质量发展可能是未来大湾区转型升级的一个关键节点。同时，广东省对珠海提出了更高的城市定位和要求，例如建设“粤港澳大湾区重要门户枢纽、珠江口西岸核心城市和沿海经济带高质量发展典范”等。在发展动力大幅增加的背景下，总规对珠海提出未来打造“亚太国际新都市”的总愿景，标志着珠海进入能级量级全面提升的“二次创业”阶段。

从具体的发展目标看，珠海提出2035年要实现500万常住人口，GDP达到2万亿元的目标。在相对空间紧约束的情况下，如何在压力倍增的情况下保持珠海宜居的品质，是一个非常大的挑战。对于未来的形势来说，现有的管理范式以及规范传导的模式难以为继。珠海的实际问题印证了我们的观点。首先从规划的角度来说，珠海的管理体系理念比较超前，把生态优先、花园城市的理念贯穿于特区40年的发展历程中，同时不断吸收国内外先进的规划理念，率先在国内建设控规单元全覆盖体系化。但是，在体系和规划传导的实践过程中也产生了许多矛盾和问题。例如，珠海采用总规直接向控规单元传导的模式，缺乏中间层级的有效整合和指引，导致传导失灵。同时控规编制单元的划定与行政区划存在很多矛盾，导致规划实施主体不清，出现了有规划但规划难落地的现象。结合全要素管控要求，当时的规划单元划定没有对城镇外的区域进行统筹和更详细的思考。传导模式导致在城市更新阶段的珠海的宜居品质受到了很大的冲击，珠海从前“望得见山、看得见海”的山海格局正在逐渐消退。

从行政管理层面来说，珠海在行政区划方面具有局限性。由于疫情影响以及珠海服务人口的高速增长，传统区划的管理模式出现了基层治理难以为继，行政区划出现被动式调整等问题。结合未来形势来看，随着珠海组团型城市高快速路网的逐渐形成，未来高快速路网会对现有的行政管理辖区造成切割和阻隔。传统的行政区划犬牙交错的边界管理模式会使未来治理效率进一步下降。

同时通过城区试划工作看出，大部分城区已经形成了事实城区的建设，建设水平较高，但是城市运营模式相对于城市建设和发展的速度存在滞后的情况，而且珠海一直坚持高品质宜居城市的建设和发展路径，随着未来城市人口的增长，以乡镇为主的传统管理模式难以支撑向目标迈进。

通过对两类体系中间问题的梳理，两个体系内部都存在传导不畅的问题，同时体系之间的矛盾较突出。例如，用途管制的规划管理体系和社会管理管理人的行政关系体系间缺乏必要的主题联系，也存在事权不清晰、边界不统一等问题。现阶段在珠海重新提出以空间治理为导向的体系十分必要。我们要通过此套体系来打通体系内的传导不畅，打破体系之间条块分割的情况。

在体系的构建上，我们提出在珠海构建“一级主体一级治理，一级治理一级规划”的空间治理体系，以分层级空间治理单元为抓手的空间治理体系，与行政体系一一对应，与其他专业空间管理体系统筹协调。空间治理单元具备规划以及社会管理的双重属性，要探索以规划为引领的城市内部行政区划调整新的路径。

在单元划定前，首先在珠海构建了城市中心体系，形成了与空间治理体系相匹配的“市级中心-片区中心-组团中心-邻里中心”四个层级中心体系，代表的是项目组对珠海未来城市活力、就业岗位和人口活动聚集区域的判断。这对各个层级单元的规模和布局起到了框架性控制的作用。

划定单元：片区单元。这是以治理主体实际的管辖范围，依据现状的行政区以及珠海大量功能区的实际管辖边界作为依据进行划定，重点解决多元建设主体下规划重复以及规划打架的问题，同时结合中心体系以及各个片区定位的判断，合理地进行人口规模分配。

划定单元：基本城市组团。这对应的是镇和街道的行政管理主体。珠海的实际情况是缺乏中观层次的统筹。从社会治理角度说，街道办和街镇是社会发展和治理任务最加繁重的层级。划定方式是差异化的。新城片区提出以高快速路网为基本骨架，结合山水风貌、现有的行政区划以及历史文化等因素进行综合划定。城市更新的旧城以及郊野地区是以行政区划为主，不破坏已经相对完善和成熟的社会网络关系。城市组团是未来珠海城市发展的基本细胞、基本的功能单元，要形成自给自足、职住平衡、宜居宜业、治理高效的基本城市组团。项目组对主导功能进行了两大分类，即郊野以及城镇开发的两类主导功能单元，再基于每个单元不同的职能，将55个划定的基本城市组团单元分为五大类，未来进行差异化的引导和管控。

在规模分配方面，项目组在传统人口预测以及人口分配的方法上，创新性地提出了根据乡镇与街道办实际行政管理能力与宜居程度确定规模，人口规模控制在15-30万人左右，10-20平方公里左右。

划定海洋海岛单元。陆域单元划定后，从全要素管控角度出发，以陆海统筹的视角结合海洋主体功能区划以及广东的海洋两空间、内部一红线边界的基础，从便于治理的角度简化了海洋功能区划的复杂分类。海洋管理从以前的9部门的九龙闹海到现在6部门的六龙治海，事权复杂。海洋管理空间层次差异大，边界不同，基础资料严重不足，治理仍然复杂，项目组也作出了探索性的工作。

治理单元强度管控。在单元边界划定基础上，下一步是解决单元如何完善规划传导和实现有效的空间治理。首先，通过单元对城市人口密度和开发强度进行整体把控。在基本城市组团边界的基础上，充分考虑珠海城市特色以及中心体系布局，结合其他城市关于人口密度控制的经验，形成具有珠海特色的六级人口密度分区。在人口密度分区的基础上，提出要加强珠海未来宜居导向的开发强度和高度管控，珠海老城区未来不再增加人口密度和开发强度，新城区适当提高，有序引导人口向西部疏解，舒缓老城更新的压力。同时，整个过程一直坚持延续珠海中低强度开发的治理脉络，从而进一步保护城市的宜居品质和山海风貌。

治理单元建设时序。对于组团型城市来说，合理的时序安排是组团型城市发展的重点。珠海市结合发展目标和空间管控情况，区分出新增、补充以及预留的区域，有效引导城市总体的发展时序。项目组对这部分的研究已经对珠海“十四五”的近期建设以及用地投放建设形成了有力支撑。

区划调整方面，这次提出要以规划来引领行政区划主动谋划调整，而不是以往发现问题之后的被动调整，需要充分认识到行政区划背后的因素以及严肃性和复杂性。通过梳理发现，国家层面对行政区划的管理，侧重点已经从管理事权的权利边界，慢慢转向要以行政区划作为推进治理能力现代化的资源型边界，资源属性得到提升，应该发挥资源属性强化和提高城市内部要素配置的作用。

通过整理发现，国内大中小城市在近20年的时间内，频繁地对镇、街道的行政区划进行了调整。珠海在2011年之后没有明显的调整，至今有10个街道。面对未来的形势，思路需要有转变，认识还是相对滞后。本次研究花了很大的精力和时间，同民政部门充分沟通，初步达成未来可以接受以空间治理单元理念进行行政区划调整的共识。

我们也充分认识到行政区划具有不确定性，通过完善珠海的规划编制体系，就算行政区划不能调整，也能加强规划的实施和传导的效力。我们提出了两个层面的建议：

首先是总规层面，以片区的治理单元强化总规到片区的空间以及边界的指引，优化分区规划编制的质量。

同时，建议增加一个基本城市组团的详细规划导则作为新的层级，强化珠海规划的传导。作为一项重要的举措，这不仅能强化规划的传导，同时也能为镇和街道一级的发展提供有效支撑，提高镇街一级的管理政府对规划，尤其是总体规划的参与权和建议权，全面提升社会的治理能力。根据这一层级的规划，我们梳理出关于此层级编制规划的重点，凸显了具有珠海特色的管控条文，包括在这层规划中落实各级中心体系。

在优化规划传导机制方面，提出以空间治理单元作为最重要的空间基础，加强控制性要素的传导和管控机制，建设分级控制线的管控机制，以及保护地或者重点项目名录的保护机制，来加强珠海底线约束能力。结合总规、城市体检指标体系以及单元关注的事项，形成了55项具有单元特色的管控体系指标。同时也提出，要以单元的职能分类为基础，差异化地对城市整体结构进行引导，针对不同类型提出主要用地结构指引，从而打造功能更加完善的组团，促进珠海的职住平衡以及设施优化的配置情况。

单元在总规编制的过程中产生了很多实际应用，有效地支撑了总规的整体编制。从开发边界来说，通过单元的边界以及到重点边界的识别来进行重点用地的投放和保障，加强城市开发时序上的管控。从结构控制来说，通过基本城市组团的理念，使空间规划的方案更加完善。以组团为基础，进行组团内部的人、地、设施的粗算，从而使方案制定过程更加精细、合理。对于专项规划来说，空间治理单元已经成为了珠海再编和已经编制完成的多项专项规划的重要空间基础以及空间工具，也使空间规划与专项规划步调更加统一，空间上的理念也更加协调。

空间治理作为一个需要上下左右相互连通的体系，需要地方强有力的政策支撑，才能真正有效地实施下去。我们提出在珠海将规划单元理念融入到规划条例中，未来通过法规来强化空间治理单元的整体地位，并且编制了类似技术导则等一系列文件，明确了各级配套要求以及规划详细的要求。二是加强信息化管理，与城市体检相结合，形成未来既能反映规划史实又能反映社会治理效能的信息化管理和监控平台。三是加强公众参与，探索组团规划师制度。我们要考虑到未来促进行政区划调整的工作，需要征求居民意愿，希望通过制度建设能把理念通过语境的转译向实际居民进行宣传，从而提高未来行政区划调整的可能性。

• 创新与实践

随着市级总规审批的临近，很多城市可能会面临考虑未来规划传导的任务，所以以空间治理理念为核心，结合珠海的特点进行技术探索，希望能起到抛砖引玉的作用，供其他城市进行参考。

• 统筹与协调

项目的推进过程体现了多元共治的理念。通过不断与其他部门，尤其与民政部门的协调沟通，使整个项目的推进和理念构建更加完善，也体现出了由空间技术向公共政策转型的整体趋势。

• 未来与坚持

由于清楚地认识到行政区划调整是一项时间长而且很复杂的工作，体系的建设也需要时间来进行考验，我们希望继续持续深化研究，继续跟进珠海是否能以空间治理单元理念实现有效的空间治理。另一方面，珠海是我们愿意长期陪伴的一座城市，作为年轻一代的规划师，希望通过创新和探索在这一轮总规中持续延续珠海宜居的脉络，不辜负前辈们多年来的辛勤耕耘。

报告整理：张园.