“农田就是农田”，100起占农用地涉刑违法案件的提示-规划问道

2021年12月25-26日中央农村工作会议召开。据悉，中共中央政治局常委会会议和国务院常务会议就开好这次会议，做好“三农”工作提出明确要求。中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作，习近平总书记强调“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。保证粮食安全，大家都有责任，党政同责要真正见效。18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。李克强总理在国务院常务会议上强调，“要落实藏粮于地、藏粮于技战略，加强耕地保护和质量建设”。

“农田就是农田”，100起占农用地涉刑违法案件的提示

2021年12月23日，中国自然资源报发布了《自然资源部公开通报的100起涉刑土地违法案件》（见文后整理表格），我们对其进行了梳理，这百起涉刑土地违法案例均与非法占用农田，尤其是永久基本农田有关。永久基本农田是我国新时期耕地保护的重要举措，是保障国家粮食安全的基础，是耕地保护红线的核心组成。

一

此次自然资源部发布百起涉刑土地违法案件，重点聚焦违法占用农用地，意在发挥典型案例的警示作用和刑罚的威慑力。也彰显对违占农田要真正“严起来”的总基调，体现严守耕地保护红线、保护好永久基本农田的坚决态度。采取“长牙齿”的硬措施，以“零容忍”的态度持续打击非法占用耕地特别是永久基本农田的行为，保驾我国耕地安全。

这百起案件的整理和集中公布，更具意味深远的是提醒广大用地主体，包括村集体组织、合作社和各类企业法人等，在乡村振兴和农业农村优先发展中，参与乡村建设和发展农业农村产业，需要进行用地合法化考量，切忌盲目用地、盲目建设、盲目投资。当前，在乡村振兴战略推动下，农业农村发展迎来新的机遇，国家战略的倾斜和农业农村优先发展战略为农业农村发展注入了活力，产业发展是乡村振兴的关键，满足农业产业发展的各类用地需求，让产业主体能够合法用地，保障乡村发展用地是相关主管部门需要重点考量的问题。同时，在国土空间规划体系构建的大背景下，强调因地制宜的实用性村庄规划也正在有序推进，一些地方也已经推动了不同程度的村庄规划工作。村庄规划是村庄用地的总蓝图，是指导村庄发展的手册，同时也是村庄空间管制的依据，如何在永久基本农田和生态红线的空间格局下，优化土地利用，通过规划引导实现村庄人居环境提升，同时实现乡村发展的用地保障，是村庄规划中必须要解决的问题。乡村要发展，产业要用地，用地主体要合法用地，这些都是乡村用地管理和规划必须要考虑的问题。

二

通过对集中公布的这百起涉刑土地违法案件进行简单统计可以看到，违法主体上，自然人涉案61项、企业法人涉案29项、合作社6项、村委会4项。在用地中，个人的违规占地和破坏耕地的现象还是最主要的，占到六成。可见，耕地保护的法律法规和常识还需要进行推广和强调，需要强化每一个人的耕地保护意识，要改变传统“我家的地我做主”的旧观念，要塑造“在用途管制下合法、合理用地”的新理念，要让全社会真正的认识到规划和土地用途管制的严肃性。案例中，其中有接近三成是企业法人的违规，作为投资农业农村发展、激活要素活力，企业法人是现在农业发展的核心主体，也是未来传统农业与现代农业相衔接发展的重要载体。从违法案例的涉及比例上看，接近三成的比例也算是触目惊心的，原因是企业投资农业产业发展是一项理性的投资过程，用地风险评估应该前置于用地和投资决策中。因此，企业法人主体存在违法占地和违规侵占永久基本农田，若非是主体漠视法律而实属故意，想走擦边球，要么就是对法律法规和用地管制的认知缺失。因此，建议各类新型农业生产经营企业主体在进行农业项目投资和开发中，要把合法用地放在首位，需要对所使用的土地类型进行充分的调查和了解，在用地空间管控下进行投资和生产项目建设，要百分百确保投资和建设项目占地符合法定用地规划和管制，这样，一方面能避免违法，另一方面，能避免无谓投资损失。此外，我们可以看到，还有一成的违法案例是合作社和村委会。村委会违法用地的处罚，应该引起对村集体组织治理能力的关注，从我国土地制度安排上，农村土地归农村集体所有，一般意义上，村委会代表村集体来对土地行使所有权，但是，有所有权并不意味着能够忽视用途管制来使用土地，也需要按照国家的土地用途管制制度来限制和行使利用行为。

另外，值得关注的是，对于侵占农用地和永久基本农田的行为，在相关调研中，我们也可以观察到，用地主体在开发建设时有很大的可能性是无奈地“游走在灰色地带”，在用地时候，对存在用途类别不明的土地，没有进一步去确定地块的用途管制类型。无奈地“游走在灰色地带”主要是：一是不想付出更多的精力和成本去进一步确定用地类型和管制要求；二是没有渠道去获知用地类型和管制要求。在我们调查中，我们也经常会收到用地主体反映“没有渠道、不知道怎么去了解用地类型”的。这就要求地方相关用地主管部门需要提供便捷、准确的渠道去让用地主体了解到地块的准确管制信息。我们建议用地主体务必通过各类渠道，对所需要开发和使用的地块的类型和管制信息进行充分了解。要对用地进行实地的勘查的同时，一般情况下，可以：一是通过地块的地籍信息和相关权证，了解用地属性；二是地块空间管控信息可以通过当地的村庄规划的信息来了解，三是可以通过申请查询第三次国土调查数据来帮助了解。在信息手段上，也可通过申请自然资源部“国土调查云”信息系统使用来了解地块信息。在无法获得当地用地规划和地块信息时，进一步可通过查询本区域的上级区域的相关规划文件。同时，我们建议相关部门建立便捷、友好的信息系统，为用地主体提供便捷的地块类型和空间管制信息。现实中，我们确实存在大众无法获知具体地块管制信息的问题。

三

我们是怎么分类农用地的：

用地主体在确认用地类型的时候，在结合相关地籍信息和用地规划信息的同时，建议可根据实际勘查所见，根据国土空间规划所依据的土地“用地用海分类标准”来对用地进行判别。根据分类，永久基本农田表现的形态是耕地，其中包括水田、水浇地和旱地。水田是我国更加宝贵的耕地资源，因此实施更加严格的保护。可参照如下标准对各自的用地进行类型和用途判断：

耕地：指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地(含轮歇地、休耕地);以种植农作物(含蔬菜)为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩涂和海涂。耕地中包括南方宽度<1.0米，北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和地坎(梗);临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。

水田：指用于种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地，包括实行水生、旱生农作物轮种的耕地。

水浇地：指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，种植旱生农作物的耕地，包括种植蔬菜等的非工厂化的大棚用地。

旱地：指无灌溉设施，主要靠天然降水种植旱生农作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地。

园地和其他农用地也是我国主要的农业生产用地，也是的到重点关注和保护的，因此在使用原地和其他农用地进行建设的时候，用地主体也需要注意立项与报批。

园地：指种植以采集果、叶、根茎为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每亩株树大于合理株树70%的土地，包括用于育苗的土地。

其他农用地：指耕地、园地以外的用于农业生产的土地。其中包括指田坎（梯田及梯状坡地耕地中，主要用于拦蓄水和护坡，南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米的地坎）和沟渠（指人工修建，南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米用于引、排、灌的渠道，包括渠槽、渠堤、护路林及小型泵站）。

林地和草地在现实中，往往兼具生产和生态两重空间的，用地主体在使用林地和草地的时候，受到农用地的规制，也应该谨慎判别使用边界。林地指生长乔木、竹类、灌木的土地，包括迹地;不包括城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，河流、沟渠的护堤林，以及沿海生长红树林的土地。草地指生长草本植物为主的土地，包括牧草地（指以天然或人工种植草本植物为主，用于放牧和割草的土地，包括实施禁牧限牧措施的牧用草地，不包括沼泽场地）和其他草地（指因产草量低无法用于畜牧，或因生态保护不能用于畜牧的草地）。

四

耕地保护的适用法律和法律责任：

《中华人民共和国土地管理法》第三十七条：

非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条第二款：

非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

法律责任：

《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、七十五条、七十七条、七十八条

第七十四条：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；……

第七十五条：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因……，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十七条第一款：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十八条：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

表：百起涉刑土地违法案件（根据中国自然资源报发布内容整理）

“农田就是农田”，100起占农用地涉刑违法案件的提示