李晓辉 | 佛山市南海区公共汽车首末站配建机制研究

城市公共汽车首末站(以下简称“首末站”)相对于中途站具有发车准时、有座率高等特点，是具备高品质公共汽车服务能力的优质资源；同时车辆运营调度都依赖首末站组织，因此首末站是保障公共汽车运营的关键基础要素、城市优先发展公共交通的必须资源投入。但因早期对其建设投入缺乏重视，城市普遍存在首末站存量不优、增量乏力的问题。

在首末站存量方面，普遍存在大量的占道、临时首末站，既有资源质量不优。例如，佛山市南海区超过73%的首末站为占道、临时场站形式。大量的占道首末站一方面占用道路资源、干扰社会车辆运行，另一方面也普遍出现社会车辆占用公共汽车到发车位，影响车辆发班调度的现象。此外，由于用地权属不合法，相应的站房设施、充电设施无法配套建设，进而产生了驾驶员工作期间吃饭难、喝水难、如厕难问题，也制约了新时期纯电动公共汽车的推广。

在首末站规划建设方面，传统的首末站规划为独立占地(S41)形式，依靠政府土地划拨和直接财政投入。这一形式客观上存在土地利用不集约、土地价值的浪费，同时也给地方政府造成了较大财政负担，进而产生了首末站规划调整多、土地落实难、建设进度滞后等问题，致使首末站设施供给增长乏力。

为应对上述问题，中国内地城市从2011年左右开始学习香港经验引入首末站配建机制。文献[1]系统地介绍了深圳市早期以非独立占地为主的配建首末站实施机制。文献[2]总结深圳市首末站配建实践并提出完善规划体系、优化规划方法、完善实施机制的建议。近年来，随着城市用地开发进入存量阶段，集约高效利用土地的理念越来越得到重视，首末站配建的做法逐渐得到重视及应用。为更科学、有效地促进首末站配建机制的落地，为首末站配建过程中遇到的与土地开发协调问题提供解决思路，本文对佛山市南海区近10年的首末站配建实践经验进行总结。

首末站配建机制是指将首末站作为配套公共设施并与城市土地开发捆绑建设的一种模式。该模式最早始于中国香港^[1]。2011年，佛山市南海区学习香港经验，开始在本地探索与用地开发相结合的首末站配建机制。经过多年的本地化适应，基本形成了阈值启动—土地出让合同纳入(规划条件中纳入)—建成移交的大致过程，为破解传统独立占地首末站规划实施难的问题提供了有效解决途径。

1）阈值启动。

在土地出让前，土地管理部门将拟出让地块信息发送给交通主管部门征求意见，交通主管部门采用“双约束”标准，即由项目地块面积和建筑面积规模(见表1和表2)确定该开发项目是否需要配建首末站。

表1 应配置首末站的建设项目用地规模控制标准

表2 应配置首末站的建设项目建筑规模控制标准

2）首末站规模确定。

表2中的建筑规模阈值是指达到设置一条公共汽车线路的项目开发量(即建筑面积)，配建首末站规模根据上述标准以四舍五入的原则取整匡算出线路数，再结合表3中的规定进行综合计算。

表3 配建首末站最小使用面积标准

注：n 为线路数。

3）土地出让纳入。

土地主管部门接到交通主管部门的反馈意见后，将首末站配建的要求(一般包括首末站面积、特殊设施建设要求、产权移交等要点)纳入规划条件。例如佛山某项目规划条件中关于配建首末站的要求如下：A区配建面积不少于3 000 m²的公共汽车场站；按交通部门要求配置公共汽车充电桩，实施标准应符合“电动汽车传导充电用连接装置”(GB/T 20234)系列国家标准和《电动汽车充换电设施工程施工和竣工验收规范》(NB/T 33004—2013)的有关要求。站场建设及移交要求符合《佛山市城建项目公共站场配建管理办法》(佛府办〔2013〕26 号)以及《佛山市南海区土地出让阶段公交站场规划配建管理办法》(南府函〔2017〕71 号)的规定。规划条件中的要求会最终体现在土地出让合同中，与楼盘开发同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。配建首末站的建筑面积不计入项目容积率。

4）竣工验收及产权移交。

土地建设项目完工后，交通运输主管部门先行查验配建首末站。在交通运输主管部门查验合格后，住房和城乡建设主管部门方可组织工程竣工验收并发放竣工工程备案证。

南海区专门成立了公共汽车场站管理公司。配建首末站通过工程竣工验收后，建设单位与南海区场站管理公司签订移交协议，配合其办理首末站的相关转移登记手续。佛山市配建首末站的运作机制如图1所示。

图1 配建首末站流程

以配建首末站运作机制为抓手，南海区实现了首末站与城市土地开发同步建设的一盘棋。尤其是随着城市更新的推进，一些人员出行集中但用地资源紧张的老区也同步增加了首末站设施供给，为首末站的用地供应难题寻找到了有效的解决途径。2011—2019年，南海区共建成配建首末站44处，在建48处(纳入已出让建设项目中)，区域内公共交通的服务水平得到提升。2019年，南海区公共汽车客运量同比增长了1.9个百分点。配建首末站得到了市民、开发单位的普遍认可，楼盘开发主动配套公共汽车场站，公共汽车服务提升地块价值的良性循环初步显现。

首末站配建制度涉及政府内部多部门，政府、地产开发单位、业主等多主体之间的协作。南海区配建首末站机制的有效实施关键在于形成了一套与土地开发流程紧密结合又互相适应的约束机制(见图2)。

图2 首末站配建管理机制

1）建设形式简化。

受传统首末站会产生噪声、尾气污染等观念的影响，配建首末站会受到来自市民、开发单位等利益相关方的阻力。为此，南海区对配建首末站建设标准进行优化，剥离车辆维修、保养功能，仅保留调度、送客的优质服务功能，极大地避免传统场站对周边建筑的负面影响；同时缩小占地规模，从而减少了首末站配建的社会和土地开发单位阻力。

2）土地出让阶段嵌入。

配建首末站的实施主体是土地开发单位，土地出让合同的约定是确保配建首末站实施的关键。对此，南海区政府将交通主管部门列入土地出让联席会议(实行一票否决制)；对拟出让土地项目进行首末站启动阈值的把关，对于达到启动阈值的项目严格落实首末站配建要求，由规划主管部门将其纳入土地出让规划条件。土地出让后，首末站配建要求作为土地开发规划条件的重要内容纳入土地出让合同，形成法定文件，进而有效确保了配建首末站的落地实施。

3）规划审批阶段把控。

为确保土地开发单位配建的首末站符合公共汽车运营使用要求，南海区对有配建首末站的土地开发项目开展“两阶段”交通影响评价。第一阶段为草拟规划条件阶段，主要根据土地开发规模和周边交通需求确定配建首末站的合理规模，纳入规划条件；第二阶段为建筑总图报建阶段，对首末站的选址、内部设施组成、功能布局、外部交通条件等进行规划设计把关，确保配建首末站可建、可用。

4）竣工验收阶段约束。

为严把工程施工质量，土地开发项目竣工后，南海区由交通运输主管部门进行首末站的现场查验，其结果作为住房和城乡建设主管部门组织建筑工程竣工联合验收的前提条件。对于配建首末站未同步建成的、建设不符合规划条件或者建设工程规划许可要求的，在整改完成前，规划主管部门不予办理规划条件核实、不予办理不动产登记相关业务，住房和城乡建设主管部门不予办理工程竣工验收备案手续。

5）产权移交明晰。

随着国家产权体系的逐步完善，考虑到未来场站可能的改造需要，必须明确配建首末站的产权归属。对此，南海区专门成立了场站管理公司作为统一的首末站接收主体；南海区规划主管部门在土地出让前的规划条件中明确规定配建首末站的不动产权归政府或政府指定机构所有，建成后其不动产权应无偿移交；建设项目竣工验收后，配建首末站由交通运输主管部门或其指定机构统筹管理使用。

6）配建机制法制保障。

针对上述关键机制，南海区形成了一套管理办法和一套技术标准文件，由区政府正式颁发，以法规的方式确定流程及部门职责，实现了机制的良性运转。

南海区公共汽车首末站配建机制引入后，在很长一段时期内处于与土地开发相磨合的边摸索边完善状态，在过去的实践中也出现了配建首末站建成滞后、与主体建筑融合度不够、缺乏片区统筹、产权关系不明等问题。

1）配建首末站建成时序的刚性要求不足，设施供给存在滞后。

在实际的城市开发建设过程中，部分土地开发项目存在一次拿地、分期建设的情况，整个项目开发周期往往持续数年。目前因规划条件对首末站的交付时间未做明确规定，首末站与上述大型项目配套建设时，通常会被开发单位安排至项目最后一期建设，导致部分首末站设施供给存在较大的时间滞后性。

2）配建首末站的面积类型要求不明晰，造成首末站与建筑物融合度不够。

一些建设项目规划条件内关于配建首末站的面积是“建筑面积”还是“占地面积”未做明确规定。另外，由于土地开发单位从节省建设成本考虑，南海区90%以上的首末站为无建筑物上盖的建设形式，客观上造成了首末站与建筑物之间的分离，影响了公共汽车服务体验。深圳市在建设项目规划条件中明确了配建公共汽车场站面积要求为建筑面积，建成的配建首末站基本为建筑物底层形式^[2-3]，为该问题提供了可借鉴的解决思路。

3）自下而上的阈值启动机制缺乏片区统筹^[4]；新区过密，旧区难增。

依据现行以最低阈值启动项目配建首末站的自下而上机制，城市外围新区因存在连片大地块开发，导致新区配建首末站密度较大，客观上造成了一定的设施浪费；而旧城更新地块普遍较小，难以达到启动阈值，导致首末站设施缺口依旧难以弥补。

4）产权办理流程尚需细化，无建筑上盖首末站整体确权、产权办理经费承担等事项尚需明确。

根据现行的产权办理规则，建设项目中无建筑物覆盖的场地不能独立办理产权，只能作为公共空间，进而造成了后期加建设施的流程烦琐(根据物权法规定，应取得全体业主2/3以上的同意)及场站后期多元经营的收益合法性问题(理论上应该全体业主共有)。既有管理规定中未明确配建首末站产权办理中的产权移交专项资金、物业维修资金等经费来源，也为首末站接收单位造成了产权接收的经费障碍。

1）完善土地出让规划条件的设置规则，明确面积类型要求和先建先配原则。

在规划条件内关于配建首末站的要求中，明确“配建建筑面积不少于XXX m²的首末站”的面积类型要求；按照先建先配原则明确“建设单位须在项目首次规划验收前完成公交站场的建设任务”的规定，从而弥补首末站建设形式和建设时序的漏洞。

2）在坚持首末站配建机制的前提下，进一步加强首末站片区统筹，加强与城市控制性详细规划的对接。

针对仅依靠阈值启动出现的新区首末站过密、旧区首末站难补足的问题，建议加强自上而下的片区设施布局统筹，以开展控制性详细规划交通影响评价(与控规编制同步)的形式，逐片区统筹首末站具体选址布局方案(方案具体选址可结合规划地块开发规模和阈值启动规则制订)，以弹性设施的控制形式纳入城市控制性详细规划。同时保留配建首末站的阈值启动机制作为结合土地开发小范围优化调整总体布局方案的抓手。即每开发一个建设项目则检验其是否达到启动阈值，若未达到，总体布局方案不做调整；若达到启动阈值同时总体布局方案有配建首末站布局，则总体布局方案不做调整；若达到启动阈值同时总体布局方案无配建首末站布局，则考虑所在地块周边500 m范围内的首末站总体规划布局，若500 m范围内有规划配建首末站，则调整首末站规划点位至该地块，若500 m范围内无规划配建首末站，则新增配建首末站。

3）细化产权办理规则，明确产权办理费用承担方。

针对南海区无建筑物上盖的配建首末站无法独立确权的问题，建议进一步与产权办理单位对接，由土地开发单位在申请用地首次登记时，对首末站物业的不动产权证和相关的土地权属指标分配进行计算登记，完善配建首末站产权登记内容。同时在首末站配建管理办法中，应明确“配建公交站场办理产权登记或移交过户所产生的税费和相关费用由建设单位承担”。

4）丰富首末站配建捆绑的土地开发类型，重视轨道交通车站周边首末站配建，设置既有首末站的“占一补一”机制。

目前城市轨道交通正处于快速建设中，应抓住轨道交通建设带来的沿线城市空间重塑关键期，将首末站配建机制纳入轨道交通车站的建设中，作为重要配套设施予以优先保障，为未来轨道交通与公共汽车的运营融合，打造MaaS一体化出行服务提供设施基础。

同时城市进入了存量开发阶段，部分处于城市建成区的既有临时、租用首末站的存在某种程度上代表了周边的公共汽车出行需求，在长期的使用中也与公共汽车线网形成了稳定的结构关系。独立占地的临时、租用首末站土地利用低效，应服从土地集约利用的大局进行综合改造。但要设置“占一补一”的管理机制，即在城市更新中占用的首末站应在土地开发地块中同步落实首末站配建，以满足公共交通设施的总量不减与有序更新。

5）地方政府配套印发首末站配建技术指引，指导配建首末站的标准化建设。

鉴于配建首末站的设计由不同土地开发类型的建筑设计单位分别完成，为确保其建成后设施标准一致、配套齐全，满足公共汽车运营使用要求，建议由地方政府在印发首末站配建管理办法的基础上，组织研究配建首末站的建设技术指引并印发执行。其中，明确首末站内停车坪、回车道、洗车区、候车廊、落客位、落客区、发车位等设施配置要求；同时为适应新时期纯电动公共汽车的推广要求，应额外明确所有的停车位均需配置充电桩，场站配备充电堆、配电器等要求；给出典型的场站布局方案，指导配建首末站的标准化建设。

佛山市南海区通过近10年的探索实践，形成了一套与土地开发流程紧密结合又相互适应的首末站配建机制：交通运输主管部门纳入土地出让联席会议、首末站配建要点纳入土地出让合同(规划条件)、建筑总图报建阶段开展交通影响评价、建设项目竣工验收前开展首末站先行查验、首末站产权移交等经验做法值得国内其他城市借鉴。在实践中出现的建设时序和建设类型刚性要求不足、片区缺乏统筹、无建筑物上盖场站无法整体确权等问题也值得国内其他城市注意。本文最后围绕上述问题初步提出了应对思路，下一步应有针对性地开展细化研究，完善相关实施细则。

《城市交通》2021年第5期刊载文章

作者：李晓辉，沈锐鹏，张巧巧