实践丨北京：让“一张蓝图”在街区层面扎实落地

全面深化控制性详细规划编制实施管理改革，是新时代高质量发展的要求。近期，北京市规划和自然资源委员会以适应新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局为目标，聚焦城市总体规划目标任务的有效传导落实，构建了新型控制性详细规划管理制度。具体来说，北京通过确立“三位一体”的控制性详细规划统筹管理制度，进一步明确了控制性详细规划的地位作用、管理内容以及管理重点，突出管控重点和引导策略，明确了市、区以及各相关部门、实施单位的管理权限，明晰了街区控制性详细规划的报批流程和修编程序，提出了“一张蓝图绘到底”的保障措施，从而推动“一张蓝图”在各个街区扎实落地。

强化“三位一体”，统筹规划管理

在北京，控制性详细规划属于“三级三类”国土空间规划体系中的详细规划范畴，是开展国土空间开发保护利用、实施国土空间用途管制、编制规划综合实施方案、核发建设工程规划许可、进行城乡建设等行为的基本依据。

据悉，本次控规管理改革进一步强调了控制性详细规划的法定地位，明确提出控制性详细规划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得随意修改、违规变更，坚决维护规划的严肃性和权威性。为统筹规划管理，这次改革构建了管控图则、引导导则、管理规则“三位一体”的控制性详细规划管理体系，从而实现管控与引导相结合。

在该体系中，管控图则体现规划的刚性管控要求，必须严格执行；引导导则体现规划的弹性引导要求，以增强规划应对社会经济发展需求变化的适应性；管理规则是控制性详细规划编制、管理、实施的相关规定，与管控图则和引导导则一并规范规划实施，发挥空间规划对经济社会高质量、可持续发展的支撑保障作用。

突出“管控+引导”，实现“刚弹结合”

按照新的管理制度，北京控制性详细规划以街区为基本单元，将蓝图绘制到居民的“家门口”。针对如何确保规划落地过程中不甩项、不走样这一关键问题，改革明确了要以刚性管控和弹性引导相结合，明晰权责、整体统筹、完善机制、制定规则，推动城市总体规划“一张蓝图”在各个街区扎实落地。

在刚性管控上，这次改革明确了控制性详细规划的管控重点，对永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线约束条件和常住人口、建设用地、建筑规模、战略留白用地等刚性要求进行严格管控，确保城市总体规划、分区规划的刚性管控要求得到有效传导，为国家、市级重点工程和重大项目建设做好支撑保障。以丰台区大红门地区为例，该区域作为南中轴地区的重要组成部分，其控制性详细规划明确要求加强中轴路两侧建筑高度及开发强度管控，划定风貌管控分区，正向引导城市天际线、建筑形态、建筑界面和建筑色彩，保障南中轴地区整体空间形态得到有效管控。

在弹性引导上，这次改革明确规划街区为控制性详细规划编制的基本单元，对重点功能区、绿化隔离地区、重要城市节点和景观廊道地区、轨道站点周边地区等不同区域、不同类型、不同规划提出单独的规划引导，实现有重点、差异化的精细化管理。比如，中心城区要加强与首都功能核心区的衔接，疏解非首都功能，统筹利用存量空间资源，加快推进城市更新；平原新城地区要适度承接中心城区功能疏解，完善城市功能，提升综合承载能力；生态涵养区要创新规划实施方式，合理控制建设容量，强化生态保育，促进城乡融合发展。

这次改革突出了统筹协调的要求，明确控制性详细规划编制和实施管理应科学合理配置各类要素，优化用地布局，引导要素向重点发展区域集中；合理安排产业用地、居住用地和基础设施、公共服务设施、公共安全设施用地，促进职住平衡，保障城市高效运行；加强城市空间品质的管理和历史文化保护传承，彰显城市特色，提升环境品质。

坚持问题导向，推动改革创新

针对当前控制性详细规划实施管理中的问题，改革突出规划编制、管理、实施一体化的思路，除强调“刚弹结合”之外，还实现了四方面的突破，推动改革创新。

在推进编管模式创新方面，北京变以往“市级编制、区级执行”的模式为“市级主导、区级主责、部门协同”，市级规划部门负责规划实施的即时监测和动态监管，从“守门员”变成规划实施过程的“引导员、监督员、裁判员”，强调各区级政府在规划编制实施中的主体责任，明确了区级政府的规划编制和实施责任主体地位；建立健全政府有关部门的协同联动机制、公众参与机制和实施协商机制，实现科学规划和高效治理的协同。这一创新，实现了规划编制实施监督过程中的共编、共管、共治。

在强化资源和任务整体统筹方面，北京将以往按照地块编制控制性详细规划的做法，改为以街区为单元进行整体编制，通过算好规划账、历史账、时间账和效果账，创新规划实施方式，合理安排实施时序，严格控制实施成本，制定重点任务清单，统筹减量发展与提质增效、存量更新与增量开发，实现资源与任务的有效衔接，确保规划实施成效。

在加强规划实施管理系统建设方面，这次改革强化实施动态监测，完善实施评估和反馈监督机制，鼓励各区建立建筑规模流量指标池，将空间资源从一次性投放变为在时间上有序释放。同时，要求根据评估要求和区域经济社会发展需求对街区控制性详细规划进行定期整体修编，实现从静态蓝图式控制性详细规划向过程管理式控制性详细规划的转变。

在制定配套的管理规则方面，这次改革将形成“组合拳”和“工具箱”，为街区控制性详细规划提供实施保障，尤其是对于复杂的城市更新地区，通过集成政策工具来调整复杂的利益关系，推动社会资本参与更新，变被动“守地”为主动“实施”，发挥规划的引导作用。

以“三位一体”的控制性详细规划统筹管理制度的确立为标志，北京初步形成了编制、审批、实施、运行和保障一体的系统管理体系和工作机制，为城市总体规划落实、提升城市精细化治理能力、保障城市安全高效运行、塑造高品质城市环境奠定了坚实基础。

文章来源：中国自然资源报