近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，再一次引发了社会各界对自然资源资产管理体制改革的关注。本期邀请有关专家，就全民所有自然资源资产所有权委托代理的理论基础、重要前提、重要作用、法律性质等进行研讨，以飨读者。
资产治理理论提供坚实支撑
谷树忠
《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）既是现实需求，也有其理论基础，其理论基础主要体现在三个方面：资产理论、管家理论和委托代理理论。
一、《方案》充分体现了资产理论的基本思维。《方案》强调，要着力摸清自然资源资产家底，实施有效管护，强化考核监督，实现资产保值增值。无论是摸清资产家底，还是加强资产管护，或者资产保值增值，都是资产理论的核心内涵和基本思维。资产理论认为，资产是人类生存发展赖以进行的不可或缺的物质基础。资产分为固定资产和流动资产，又可分为人造资产和自然资产，或可分为有形资产和无形资产。自然资源资产，是以自然资源形态存在的固定资产、有形资产。与其他资产形态相比，自然资源资产有其鲜明的特征属性：一是自然性，即自然资源资产主要以自然形态存在；二是基础性，即自然资源资产在国家安全、民族生存、地区发展中起着基础作用；三是排他性，即自然资源资产使用（权）由于其空间不可重叠性而具有排他性；四是有限替代性，即自然资源资产往往很难有替代品，即使可以替代，也是渐进而有限的；五是保值增值性，特别是土地资产、森林资产的保值和增值特性尤为突出；六是区位性，资产存量因地而异，且非遍布同质特征显著。
资产理论认为，优秀的资产管理者，首先要全面准确地掌握（本公司、本单位、本地区的）资产的存量、占有、使用、流转等基本情况，亦即全面准确地摸清资产家底。其次，要着力保全（本公司、本单位、本地区的）资产安全，重点防止侵害危害、乱占乱用资产行为和现象，尤其要防止资产及其权益流失。最后，要着力实现（本公司、本单位、本地区的）资产保值增值，亦即通过法律、经济、技术等措施，维护和提升以经济价值为主体的资产价值。这些基本理论思维和内涵在《方案》中都得到了充分反映。
二、《方案》充分体现了管家理论的基本思维。《方案》要求，中央、省级、地市级人民政府要切实担负起全民所有自然资源资产所有者的职责，即切实履行好主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益的职责。这充分体现了管家理论的思维，中央、省级、地市级人民政府要当好全民所有自然资源资产的管家。
管家理论于1997年首先提出，起初讨论的是公司治理及其创新，强调公司管理者不应只是公司的代理人，更不是只从公司谋取私利的机会主义者，而是处处为公司生存发展着想的管家，尤其是公司资产的管家，要确保公司资产的安全、保值、增值。管家理论一经提出，即受到公司治理界的广泛推崇，并广泛用于公司治理创新。其实，管家理论不仅仅适用于公司治理，也适用或更适用于自然资源资产管理，尤其适用于我国社会主义公有制下的全民所有自然资源资产监管。在我国自然资源资产监管体系中，各级人民政府（或自然资源资产主管机构），以本地区（全民所有）自然资源资产管家的身份，对本地区包括全民所有自然资源资产在内的自然资源资产行使管家职权，以确保自然资源资产的安全、保值、增值，并为本地区的社会经济发展和生态文明建设提供强有力的支撑。当然，作为全民所有自然资源资产的管家，各级政府既要为所在地区的人民和未来负责、服务，也要全面贯彻上级人民政府直至中央政府作为全民所有自然资源资产大管家的监管意图。
三、《方案》充分体现了委托代理理论的基本思维。《方案》的核心关键词是“委托代理”，明确规定国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行；明确规定了委托代理机制的基本要求，即统一行使、分类实施、分级代理、权责对等。这些规定和要求，充分体现了委托代理理论的理论思维和基本内涵。
委托代理理论的源起，主要基于三个事实：第一个事实是信息不对称，特别是管理者与被管理者之间的信息不对称，这种信息不对称现象随着管理层级的增加而加剧。信息不对称，对管理层、特别是最顶层管理者做出及时、正确、可行的决策提出了越来越高的要求甚至压力。具体到自然资源资产领域，由于其“非遍布同质”的基本特性，各地区包括全民所有在内的自然资源资产的有效监管，必须因地制宜、因时制宜，绝不可千篇一律、墨守成规。第二个事实是社会分工精细化、专业化，特别是伴随科技进步、管理创新等进程，社会分工越来越精细化、专业化。这就越来越需要由具备专业素养、掌握专业手段、拥有专业基础的管理者进行有效管理，否则会秩序紊乱、事倍功半。具体到自然资源资产领域，包括全民所有在内的自然资源资产监管，必须由专业机构运用专业手段、基于专业工作基础来完成。由此，各级自然资源主管部门在委托代理中往往是主要落实机构。第三个事实是契约精神受到广泛推崇，特别是在当今法治社会、依法治国大背景下，契约精神是确保经济信用、社会信用的基础，是包括自然资源资产管理在内的依法治理的主流精神。全民所有自然资源资产委托代理机制中的契约精神，体现在全民所有自然资源资产管理的目标、责任、分工、评价、考核、奖惩等各个方面。
总之，资产理论、管家理论和委托代理理论等理论，为全民所有自然资源资产所有权委托代理及其机制试点提供了坚实的理论支撑。同时，中国特色的全民所有自然资源资产所有权委托代理及其机制试点，也必将进一步丰富和发展包括资产理论、管家理论和委托代理理论在内的资源（资产）治理理论。
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所三级职员、研究员，全国政协委员）
开展所有权委托代理机制试点，重点是解决全民所有的自然资源资产所有权人不到位和管理权责不清两个突出问题。为了有效推进试点工作，需要明晰自然资源资产边界及其科学内涵，从边界视角找出所有者的管理权限、职责划分和相应的权利义务，这是开展各项工作的重要基础。
自然资源资产是产权明晰且预期能够产生经济、社会、生态等各种收益的一部分自然资源。从法律角度看，自然资源资产所有权分为国家所有和集体所有，国家所有就是全民所有。全民所有自然资源资产是国家所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源财产，但不包括法律规定属于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂。自然资源提供的产品或者服务可以是有形或无形财富的存量，通常以货币或者财产来表现。也就是说，自然资源可以形成资产和资本，但必须有明确的法律边界。
边界是约束人与自然关系应遵循的各种标准和规则，体现为自然资源利用过程对自然环境和生态承载力的影响阈值。我国正处在工业化发展阶段和迈向现代化强国的新时代，历史经验表明，这是一个生态保护与资源利用矛盾叠加、冲突多发、薄弱环节较多的关键阶段，必须强化边界思维和底线管控。特别是处理自然资源资产的合理利用与保护的各种矛盾和问题时，首先应该考虑特定自然资源资产的底线何在、如果突破这些底线将会产生哪些后果、谁将是守护底线的主体、需要什么样的措施来坚守底线。底线思维是公共管理行为中的一种较为积极且带有全局观念的重要思维方式，对于加强全民所有自然资源资产管理具有重要指导意义。
全民所有自然资源资产首先体现在自然资源对于国家的有用性。具体包括其资源价值、经济价值、社会价值和生态价值，但管理实践中自然资源的自然环境属性和社会经济属性经常相互混杂。狭义的自然资源只是提供物质或能量的天然物品，广义的自然资源还包括环境条件（光热气等气候资源、地上无线电频谱和地下空间资源）和生态系统服务功能。从统一的自然资源资产分类角度，需要把自然资源作为自然、环境、社会等不同价值和功能属性的资产加以区分。
厘清全民所有自然资源资产边界是创新所有权委托代理机制的重要前提。所有权委托代理不仅要体现狭义的物权权责与义务，还要反映广义的资源安全、经济安全、生态安全等国家总体安全的权责与义务。委托代理机制首要明晰自然资源空间边界、经济边界、法律边界和管理边界，完善不同层级政府履行不同尺度、不同范围和不同对象的自然资源资产所有者职责。一是合理划分中央与地方政府纵向管理边界，确定不同类型自然资源资产委托代理主体和内容，在总体上要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，建立地方政府代理履行所有者职责制度体系。二是地方政府代理履行全民所有自然资源资产所有者职责，在处置配置资源时，要符合生态保护红线、资源利用上限、环境质量底线等要求，严格保护各类重要生态空间（重点是国家公园、湿地、海洋等），推进科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局，确保所有者职责、监管者职责相互独立、相互配合、相互监督。三是明晰不同管理部门在资源利用与生态保护修复职责的管理边界，彻底解决主体不明、权责交叉、权益混淆等问题。
（作者系中国自然资源学会执行秘书长、中国科学院地理科学与资源研究所研究员）
自然资源资产产权制度是生态文明建设的基础性制度和重要内容。2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》，对全民所有自然资源资产提出了“探索建立分级行使所有权体制”的改革思路，2019年印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，进一步确定了通过委托代理机制由中央和省、市地级政府分级代理行使全民所有自然资源资产所有权的改革方向。经过近三年的理论准备和实践探索，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），聚焦于破解全民所有自然资源资产所有者职责难以有效落实的困境，探索建立所有权委托代理机制，从指导思想、目标任务、总体要求、组织保障等方面对探索委托代理机制进行了系统部署，标志着全民所有自然资源资产所有者职责由中央和地方分级代理履行的制度建设迈出了重大步伐。
一、为实现自然资源“属于国家所有即全民所有”的宪法规定确立了制度框架。以委托代理机制实现全民所有自然资源资产所有权分级代理行使的制度设计，是落实自然资源属于国家所有即全民所有的重要举措。首先，《方案》遵循《宪法》《民法典》等法律规定，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，保持了全民所有自然资源资产所有权行使主体的唯一性和统一性。其次，《方案》切中了全民所有自然资源资产所有权行使实践中因“国家”和“全民”的抽象性和虚置性而导致所有权行使主体不到位、政府履行所有者职责缺乏有效监督所造成的自然资源资产遭受严重流失、浪费和破坏等问题。通过建立委托代理机制，厘清所有者、委托人和代理人之间的法律关系，破解长期困扰全民所有自然资源资产所有权有效行使的制度困境。最后，《方案》在明确所有者职责内涵的基础上，要求编制自然资源清单、明确委托人和代理人的职责权限、改革所有者权益分配机制等，为分级代理履行所有者职责指明了制度建设方向。总之，《方案》为落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责确立了基本制度框架，将在建立健全自然资源资产产权制度中发挥基础性作用。
二、为实现全民所有自然资源资产所有者和监管者分离奠定了制度基础。受制于法律的原则性规定和长期以来形成的自然资源管理体制，各级政府事实上同时履行所有者职责和监管者职责，既当“运动员”，又当“裁判员”，所有者权利与监管者权力混淆不清，造成全民所有自然资源资产家底不清、政府权力缺乏有效规范、监管责任难以落实等问题。《方案》将所有者职责界定为主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益。这是政府基于所有权而应履行的职责，显然不包括基于自然资源监管而应履行的执法监察督察、空间规划、用途管制等行政管理职责。由此，《方案》为各级政府代理履行所有者职责提出了要求，明确了边界，有利于实现所有者职责与监管者职责的分离。当然，由于这两种职责仍然是由自然资源部和省级、市地级政府分别代理履行，还是容易导致所有者和监管者身份的混淆，未来应作进一步改革，从体制上保障履行两种职责的主体适当分离和独立。
三、为健全自然资源资产产权法律法规体系确立了基本方向。长期以来，对于如何完善全民所有自然资源资产产权法律法规体系存在较大分歧。《方案》从所有权行使模式、所有者职责、委托人与代理人关系、自然资源资产清单、代理人履行职责要求等方面勾勒了全民所有自然资源资产所有权行使制度的框架，为完善自然资源资产产权立法明确了基本方向。今后，应结合地方试点经验，推进产权立法的理论创新，完善自然资源所有权权能体系，健全委托代理机制和规则，理顺所有者、代表者和代理者之间的法律关系，建立健全监管体系，推动相关立法和法律修改，使自然资源资产产权法律法规体系不断走向成熟和完善。
为了解决自然资源资产所有权人不到位、管理权责不明确导致的资源过度开发、保护乏力、生态退化等问题，《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）提出了如下改革试点思路：国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行，法律另有规定的依照其规定。
这一改革试点思路主要有以下三个方面的法律意义。首先，在全国范围内，只有国务院可以代表国家行使全民所有自然资源所有权，其他的国家机关没有此种权限。其次，在中央层面，由自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，国务院其他部门或机构没有此项职责。最后，我国幅员辽阔，国有自然资源资产量大类多，自然资源部不可能直接经营管理所有的全民所有自然资源资产。为此，《方案》提出，自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责包括自然资源部直接履行和自然资源部委托有关地方政府代理履行两种方式。
当有关地方政府代理履行部分全民所有自然资源资产所有者职责时，这种“委托—代理”机制的法律性质是什么呢？这个问题需要结合现行法的规定以及全面深化改革的要求加以分析。
首先，自然资源部委托省级、市地级政府代理履行的全民所有自然资源资产所有者职责，并不是公法意义上的行政监管权，而是一种所有权。所有权与监管权是不同的，前者需要权利人与其他市场或社会主体在平等协商、自由交易的基础上行使，后者则可以通过依法下达行政命令，进行行政处罚、行政强制等方式来实施。从现行法津规定看，地方政府对本区域自然资源的行政监管权（比如违法开采或占用的处罚权）已经被土地管理法、矿产资源法等法律明确规定，也不需要进行委托。因此，在经营管理全民所有自然资源资产的过程中，自然资源部与省级、市地级政府所形成的“委托—代理”法律关系，并不是基于行政任务的行政委托，也不是行政法意义上的职权代理。
其次，我国的法学理论和法律制度并没有建立独立的公共财产权理论和制度体系，拟参照《民法典》的相关规定来理解《方案》所建立的“委托—代理”关系。根据《民法典》第163条的规定，民事代理包括委托代理和法定代理两种类型。基于委托代理类型所形成的代理关系，需要代理人与被代理人逐个订立授权委托书，而且需要与代理人共同承担民事责任，甚至需要共同应诉。显然，不宜按照这种代理类型来理解和建构《方案》所提出的“委托—代理”关系。相比而言，法定代理可以适用于全民所有自然资源资产委托代理机制领域，因为在法定代理类型中，代理人与被代理人的权利与义务、代理权法律效力、相关纠纷解决以及责任承担，可以根据各种自然资源资产的特点和禀赋，由法律作出统一的规定。请注意，这里的“法律”并不限于《民法典》，也包括《民法典》之外的其他特别法，而且相关特别法可以突破《民法典》对于代理制度的一般性规定。
最后，对于全民所有自然资源资产所有权的委托代理机制而言，《民法典》并没有为其如何进行委托代理作出明确规定，也没有其他的特别法可以适用。这是要进行探索和试点的原因之一。为此，试点地区应聚焦代理履行全民所有自然资源资产所有者职责这一重大核心问题，重点围绕《方案》提出的委托代理机制总体设计、改革举措和重点任务，重点探索所有者职责是什么、怎么构建、如何行使等问题，为立法机关建立健全该领域的所有权委托代理制度提供实践经验支撑。
本文由中国自然资源报社微信公众号“i自然全媒体”独家编辑。未经授权，谢绝媒体（包括公众号）转载。转载请在醒目位置标注来源：i自然全媒体。i自然投稿邮箱：izrqmt@126.com。电话：010-68024627。
原文始发于微信公众号（i自然全媒体）：《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》专家谈之一
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