中国“国家公园社区”发展策略研究

小编：引导国家公园社区健康发展，是我国建设以国家公园为主体的自然保护地体系、贯彻生态文明思想的重要内容。什么是“国家公园社区”？今天推荐文章《中国国家公园社区发展策略的研究浅述》，作者，樊漓、宁艳、桑千蕴。文章来自“城乡规划杂志社”。

文章所指的“国家公园社区”，是指位于以国家公园为主体的自然保护地范围内，以自然村为主的居民点及其附属土地，它是国家公园中人类行为主体的主要承载空间。由于特殊的自然地理基础，我国国家公园社区一般呈现出人多且地权复杂、生态环境脆弱、富有自然和人文价值、经济发展落后等特征，又承担着生态和人文保护责任，并付出一定的经济成本。国家和社会各界通过多方途径推动国家公园社区发展，学界也保持了持续关注。

本文采用文献研究法，梳理 2006—2021 年学术期刊和学位论文中关于该议题的研究。从文献角度来看，相关研究以风景园林学为主，同时涉及生态学、旅游学、林学、地理学等学科；从研究时间来看，2015 年，我国启动三江源等十个国家公园体制试点工作，相关研究迅速成为热点；从研究内容来看，发展策略研究主要集中在社区空间管控、社区经济调控、社区人居建设和社区参与治理四个方面。

中国国家公园社区发展策略的研究浅述

作者：樊漓、宁艳、桑千蕴

一、我国国家公园社区现状

1、国家公园社区进入精明收缩状态

在长期的农耕文明演化背景下，我国国家公园内仍客观存在众多的居民点，且分布广泛，以分散的自然村落为主。就整体而言，在经济发展相对落后、生活环境脆弱、生态严格管控的条件下，国家公园社区的人口在逐步减少，闲置用地在不断增多，合理优化国家公园社区的布局、逐步实施生态移民搬迁成为必然趋势。

2、国家公园社区经济发展水平较低

我国国家公园社区多数区位较偏、交通不便、生态敏感，导致经济发展水平普遍不高。国家公园社区是自然地理、历史文化、生产生活方式、人文精神等共同作用的产物，其经济发展依赖于当地的自然和人文资源禀赋。原住民的村落、农田、牧场以及集体山林等生产、生活空间，与生态保护空间有大量交错重叠的部分，不宜进行大规模的非农业开发。国家公园的管理模式也使得其社区发展面临着法律法规、不同规划政策的限制，从而导致多数产业结构较单一，经济发展水平较低。

3、国家公园社区人居环境亟待改善

国家公园社区经济落后导致生产、生活设施的营建缺乏足够的资金支持，生态管控则使得其受到进一步的限制。国家公园社区在长期的历史演化中形成独特的景观风貌，然而由于设施不全、人口流失等，社区风貌缺乏足够的维护，从而逐步走向衰败；此外，标准化的物质环境建设，也给社区环境带来特色丧失的不良影响。

4、社区参与治理水平不高

原住民的部分传统生产、生活实践，可以与国家公园内的许多自然生态系统形成相对平衡的耦合系统。当前，我国国家公园社区已经初步介入国家公园的治理内容，如原住民参与解说服务等。然而，由于对参与治理能力的培育不足，法律法规、行政管理体系等保障制度的建立健全面临瓶颈，我国国家公园社区中参与治理的措施尚未取得明显成效。

二、国家公园社区空间管控

在人口减少的趋势背景下，国家公园社区空间管控的重点在于优化空间布局、盘活存量空间、引导精明增长等。

1、国家公园社区聚落体系分类调控

国家公园的管理实行核心保护区和一般控制区的“两区法”，地方实践中又往往针对国家公园提出的“两区” 范围划分出不同的功能区，这是国家公园社区聚落体系调控的基本依据。区域尺度的聚落体系调控，应首先基于社区与国家公园“界内功能分区、界外缓冲区”的布局关系，给予相应的管控标准，进而对社区发展进行分类指引（表 1）。

表1：部分国家公园社区分类研究一览表

我国国家公园社区分类在单一搬迁型的基础上，又逐步形成了疏解型、控制型和发展型三种发展类型。定性研究角度，根据社区文化资源价值、常住人口规模、居民点性质、土地权属分布、与保护地管控分区的位置关系等，进行分类调控。定量研究方面，通过“序关系分析法”构建社区发展模式优劣评价模型，并基于生态保育、游憩利用和农业生产构建潜在的土地利用冲突识别矩阵等方法，精确判断社区调控类型。

2、国家公园社区空间管控策略

传统的国家公园社区管控主要是围绕社区的选址、规模、建设形式等来展开，“效用价值”理论则要求国家公园社区物质空间的主要目标为控制瞬时性价值破坏，遵循最小干预、可逆性和灵活性原则。

国家公园社区空间管控首先须严格控制生产、生活用地的规模和强度，通过地役权确定、土地置换等方式，适度集聚村落，防止村落生产空间向核心保护区扩张；严禁在村域内进行各类高强度的生产活动，建立建设前置审核机制；加强对国家公园社区的土地综合整治，严守耕地红线；加强对农业生产区域生物多样性的监测，严格控制农业生产和生活污染。

同时，社区空间管控要保障必要的发展空间，制定引导政策和保障制度。在详细规划的基础上，制定建筑风貌、可持续能源利用、可持续农业等方面的导则；鼓励采用现代农业技术对土地进行精细化和集约化利用；通过土地整治，将分散、闲置的集体用地进行生态涵养；遵循“一村一品”原则对农业生产空间进行调整，实现田块的集中分块化、特色化种植。

三、国家公园社区经济调控

国家公园社区经济发展需要依托本地资源，对标市场需求，推进产业生态化，拓展传统产业发展水平，从自然和半自然生态系统的协同中，寻求生态和文化价值向经济价值的转化。

1、发展生态友好型产品

发展生态友好型产品须合理促进不同层次产业的互动与融合。引导国家公园范围内各社区传统农业种植向生态化转型，并依托国家公园品牌，推动农产品地理标志品牌建设。发展特色农产品深加工等适农产业，延伸产业链条。发展家庭传统手工业，制作具有当地民族特色的传统手工艺品。促进农业生产要素与自然景观、传统村庄文化要素的融合，发展集生态农业体验、游憩观光、感知文化品位于一体的生态旅游业融合体系。

2、合理规划生态旅游

国家公园要在符合保护目标的前提下，大力发展生态旅游、科普教育旅游和休闲度假旅游，完善国家公园社区旅游产品谱系，且具有文化价值的自然村落或游牧部落宜优先开展。同时，生态旅游发展要做好游憩容量规划与监测，降低游憩开发对生态环境的负面影响，并规划后续的产业发展。国家公园社区生态旅游发展还要充分吸纳当地居民作为旅游发展主体，保障社区居民尤其是被征土地的农民的利益。如九寨沟社区居民利用自家住宅售卖旅游纪念品；梅里雪山引导原住民家庭深度参与旅游产业；广东南岭国家公园通过活化南粤古驿道，为区域内社区注入旅游功能；东北虎豹国家公园则在入口处的社区开展生态旅游。

3、发挥生态产品价值

发挥国家公园社区的生态产品价值须制定多样、合理的社区补偿制度，建立生态保护补偿机制是促进国家公园社区产业转型的重要动力。通过统筹整合中央和各级地方政府财政资金，对当地社区和居民进行补偿。以政府为主体，将生态补偿机制变成生态服务型经济的政策激励机制，以社区、企业、社会组织和科研机构为主体，构建生态服务型经济支持系统，促进生态服务型经济体系与主流市场经济体系的相互链接。

四、国家公园社区人居建设

1、国家公园社区配套设施建设

国家公园社区配套建设首先须确定种类和手段，落实生态保护和建设管控要求。人工构筑物建设应该体现减量原则（寻求最小体量及最小干扰的施工作业方法）和生态工法（寻求环境生态与功能安全的平衡点）。其次，配套设施宜针对社区特色进行区别性建设。三江源国家公园社区重点完善医疗卫生体系、教育培训体系、社区文化体系等公共服务设施，并依托社区建设生态产品和服务销售平台，完善外来访客服务功能；东北虎豹国家公园强调社区安全，建立防灾减灾体系和救助应急体系。

2、国家公园社区景观风貌建设

国家公园社区景观风貌建设逐步走向综合、系统的景观营造理念。三江源国家公园以“草原综合体”的理念，强调聚落景观、生产景观与乡土社会之间的良性关系营造；我国台湾地区的国家公园社区景观风貌控制与改善，包括社区整体环境、设施建设与维护和建筑管理三个层面，其中，整体环境管控的重点是维护与保存传统聚落及文化景观风貌，设施建设的重点是落实《国家公园公共设施规划设计规范及案例汇编》，建筑管理的重点则是因地制宜地制定相关规定。

五、国家公园社区参与治理

公众参与是国家公园社区治理的必然趋势，社区参与成为国家公园资源保护和管理的重要力量，重点在于适当地明确社区参与的途径和举措，培养社区参与的条件。

1、国家公园社区参与治理的方式途径

管理机构应根据国家公园社区不同的区域特征、土地权属、资源条件和管理任务，采用不同的社区参与方式，当前，我国自然保护区社区参与治理的实践主要可分为社区聘任、社区共管项目、社区共管委员会、协议保护、社区利益分配五种途径。如竹海国家森林公园通过“社区自主经营”“引导社区参与”“联合公司经营”三种模式，引导社区参与资源管理。

社区参与治理依赖一定的环节、阶段、构建过程和层级实现。在关注社区中粘合型、桥接型和连接型社会资本类型的前提下，可通过信息反馈、指令式、咨询式、协议式、联合式、授权式等方式，来分配社区参与过程中的决策权，选择部门主管、NGO 协调或是社区自治的组织方式（表 2）。

表2：社区参与治理的途径的研究一览表

2、国家公园社区参与治理的行动举措

社区参与治理的措施主要包括优化治理体制、保障管理人员、健全治理内容三个方面。黄山社区参与自然资源保护的三项举措分别为社区参与防火管理、松材线虫防治、集体林使用限制；万峰国家湿地公园成立社区共管委员会，编制社区资源管理计划，采取“自下而上”的工作措施，与地方政府进行联营管理、签署合同文本；我国台湾地区的国家级公园，也是通过聘任原住民作为巡山员、志愿者以及聘用保障人员等方式，使原住民参与到国家公园的建设和管理之中。

3、国家公园社区参与治理的保障措施

中国国家公园治理需要在法律、制度和技术等方面，创造国家公园内人与自然和谐共存的局面。首先，发挥社区居民的主人翁意识。培育社区参与治理的条件，要考虑社区自我治理的因素，发挥社区精英的作用，分类型、分阶段地建立保护地社区参与治理的试点；设立生态管护和公共服务岗位，并优先雇用当地居民。通过社区环境教育，增强社区对国家公园保护与发展的理解，使之逐渐具备参与公共事务的意愿，再逐步转向对专业技能和资讯的获取。其次要拓展多方主体参与渠道。在中央专项拨款的同时拓宽市场主体、NGOs、公众参与的资金渠道。最后要在法律上明确和保障国家公园社区的知情、建议、保护、管理和发展权；明确土地及自然资源的产权关系，保障社区共管开展的前提和依据。

六、结论与讨论

国内关于国家公园社区发展策略的研究，主要是围绕社区空间管控、社区经济调控、社区人居建设、社区参与治理四个方面展开。国家公园社区空间管控的相关研究主要是集中在聚落体系分类调控和空间管控策略方面；国家公园社区经济调控的相关研究主要是集中在发展生态友好型产品、合理规划生态旅游和发挥生态产品价值方面；国家公园社区人居环境建设的相关研究主要是集中在社区配套设施和景观风貌建设层面；而社区参与治理的相关研究主要是集中在其方式途径、行动举措和保障措施方面。总的来说，引导国家公园社区健康发展，须从空间角度进行多尺度地分类管控；从经济角度进行产业生态化和生态产业化的分阶段调控；从人居环境角度进行可持续地建设引导；从社区参与角度规划途径、落实举措、培育基础。

根据《建立国家公园体制总体方案》提出的构建协调发展社区的制度要求，保障多元社会主体在各环节、各领域参与国家公园治理的同时，须赋予其实质性的权、责、利，从而进行社区共管，在社区共管获利的基础上健全生态保护补偿。我国在国家公园社区空间、经济、人居环境和参与模式方面的研究，为落实制度要求提供了策略上的指引，然而，由于起步晚、实践浅、问题多，尚不够深入。未来应综合多学科视角，丰富理论体系，创新研究方法，合理借鉴国外成功经验，并结合实践展开持续的研究，逐步建立社区可持续发展评价体系，深化社区参与国家公园发展的机制研究，从而实现我国国家公园社区的健康、可持续发展。

以上内容来自文献：樊漓,宁艳,桑千蕴.中国国家公园社区发展策略的研究浅述[J].城乡规划,2021(06):58-64.

扩展阅读：

国家公园社区发展研究进展与启示

文章总结了国家公园社区发展研究的特征，主要是四个方面，更多内容可以查看相关论文。

（1）主要基于利益相关者理论、文化适应性理论、社会生态学等理论，围绕“国家公园保护利用中的社区收益和生物多样性保护”为主线开展，侧重于从社区权力获取和保障的框架下分析如何适应国家公园管理体制，从而衍生出国家公园社区感知与态度的影响因素、社区与国家公园生态旅游发展、国家公园社区冲突与协调、国家公园社区管理模式等重要议题。

这些研究大部分采用一手调研数据、田野调查方法对现状问题进行断面式剖析，在少数议题上不同研究可能存在正反两方面的结论，但是归根结底，产生这一问题的根源在于研究案例地的国别地区、空间尺度、时间跨度的差异，导致单一内容的研究结论表现出片面性，只在特有的时空环境下成立，而缺少对比分析。考虑到国家公园建设和发展的阶段性特点也有不足，反映了尚未建立起系统理论的基本表现，对国家公园社区发展演化、未来趋势应对等方面的研究成果也较少。

（2）国家公园社区问题产生的根源在于“人、地、物”之间对自然资源和生存生产空间的争夺和博弈，以及人与人、组织与组织之间的利益协调。国家公园在美国诞生之后，这一发展模式在全球得到广泛推广，西方发达国家经历了政治导向、旅游导向、协同发展的阶段之后，对于自然保护和社区发展的可持续关系的认识日趋成熟，加上经济发展水平较高、人口规模和密度较小，出现冲突和矛盾的概率也较小。

因此很多国家公园社区发展研究虽出自于西方学者之手，案例地却集中在贫穷、落后欠发达国家和地区，尤其是非洲和亚洲地区，典型国家包括乌干达、印度尼西亚、尼泊尔、埃塞俄比亚、南非等，他们经济发展相对落后，社区对公园资源的依赖度较高、旅游收益对社区发展的贡献较大、管理体制机制的不完善等特点明显，多种因素交叉致使国家公园社区的问题多样化、复杂化，矛盾和冲突表现得也更为突出、激烈，从而成为大多数研究者关注的热点区域。

（3）研究的学术群体是多元的，覆盖了社会学、经济学、旅游学、生态学、地理学等学科，成为多学科交叉研究、多类型方法交叉应用的试验田。国家公园社区发展研究使用较多的是社会学科的研究方法，其经典的问卷调查和访谈法得到普遍应用，同时也有学者采用线性回归分析、投入-产出分析等模型方法，部分融入了GIS、RS等空间分析方法，使该领域的研究方法从学科个性化走向一般化、综合化，从简单的定性和统计分析走向半定量、定量和空间分析综合的交叉方法，提高了对于关键问题的数据分析深度和变量解释能力。

（4）多是针对某类地区国家公园单一问题开展的，以个案研究为主，表现出一定的分散化的特点，案例地类型选择上多集中于森林、海洋自然生态区域内的社区，类型较为单一，对于认识国家公园社区发展研究的重点领域、掌握相关研究方法奠定了较好的基础。

但由于政治基础、体制形态、文化价值等方面的差异，研究成果的任务目标导向不足，普适性成果应用受到较多的限制，主要是由于学科研究目标、经济发展水平等因素造成的。具体到中国国家公园社区而言，当前研究应具有明确的国家战略任务导向，对于研究目标、研究任务、研究体系的需求较为明确，关于中国国家公园社区发展研究必须立足于中国基本国情特点，聚焦关键、核心问题，兼顾国家公园类型多样化、地域多样化、经济阶段多样化等前置条件，建立中国国家公园社区发展研究的系统框架。

以上内容来自文献：朱冬芳,钟林生,虞虎.国家公园社区发展研究进展与启示[J].资源科学,2021,43(09):1903-1917.

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