提升产业链现代化水平的用地保障策略——以深圳市为例

当前，全球产业发展进入新一轮重构，产业链本土化和供应链多元化渐成趋势。产业用地是承载产业的最主要空间。深圳以实施全产业链战略为总牵引，从供给侧发力，相继出台了一系列产业链“补链、强链、延链、控链”等推动产业链集群发展的产业用地保障政策措施，主动对接产业发展新需求，优化产业发展空间布局，促进了制造业产业链的高级化和现代化。

在粤港澳产业协同融合发展的背景下，“工业4.0”“工业5.0”的推进带来互联网与工业生产的结合、自动化与信息化的融合，产业发展新模式已从“产品竞争”迈向“产业链竞合”。为此，深圳的产业链发展将进一步体现高新化、集群化、生产空间品质化、要素管理精细化等特点。

产业链集群化要求产业链空间一体化。产业链集群化，关键在于产业链各主体及环节之间衔接紧密，形成完善的产业链共生发展生态。产业链共生发展生态是由产业链各主体、支撑产业链运行的各要素以及外部环境等构成的产业链赖以生存和发展的有机系统。从产业链上、中、下游纵向一体化来看，全球产业链、供应链的布局原则将由过去基于效率优先转向兼顾效率与安全。寻求区域化或本土化布局、缩短供应链距离将成为未来的长期趋势。同时，很多高新技术制造企业也正在实现从单纯制造向“制造+”转型，企业生产、研发、销售，以及产业链上下游配套将高度结合，这对生产空间提出空间一体化的需求，即需要集中连片的产业空间，为与之匹配的上下游产业链、有针对性的特定生产等提供物质空间环境支撑。

生产空间品质化要求空间配套要素的多元化。产业发展新模式的升级换代除了直接引起空间形态的变化之外，更重要的是就业主体的变化，即就业人群的教育水平、年龄结构、收入水平的变化，以及就业总量、带眷情况等的不同。这将直接导致本地区主体人群消费水平、消费方式的改变，并导致其对各类公共服务设施的需求发生变化，以及要求产业空间更为有机复合。产业配套环境的打造和高品质新型产业空间的供给，可实现在同一地块容纳更多元的功能，留住优质企业。

从以“底线思维”划定工业用地保护红线，到打造“两个百平方公里级”高品质产业空间，整体谋划产业空间资源配置。对于带有制造业“基因”的深圳城市经济体系发展来说，保持制造业发展的比例以及相关产业的竞争力，是其长期坚持的目标。为了给产业发展预留足够空间，降低工业企业用地成本，从2016年开始，深圳就通过划定产业区块控制线的刚性管控措施来强化制造业空间保障，支持实体经济发展，控制工业用地流失，稳定工业用地总规模，加强工业用地管理。至2018年，深圳划定270平方公里的产业用地控制线，并出台《深圳市工业区块线管理办法》，保障工业用地供给空间。

2020年，深圳在划定产业用地控制线的基础上又提出加快打造“两个百平方公里级”高品质产业空间，重塑高品质工业园区、高科技产业带等发展空间，并在《关于打造高品质产业发展空间促进实体经济高质量发展的实施方案》中明确提出，保留提升100平方公里工业区块，整备改造100平方公里产业空间，推广定制产业空间模式，推动由“项目等空间”到“空间等项目”，高标准整体谋划产业空间资源配置。

从城市更新到更新整备并举，释放产业空间。城市快速发展会导致城市内部系统的变化调适滞后于经济社会快速发展的需求。深圳为解决由此引发的“功能性结构失衡”等问题，早在20世纪90年代就以罗湖城改造为起点，拉开了深圳存量土地再开发的序幕。2009年，《深圳市城市更新办法》颁布。此后，深圳逐渐建立了以《深圳城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》等为核心的“1+N”城市更新政策体系，形成了“政府引导、市场运作”的运作模式。

从2011年开始，深圳在城市更新的基础上，初步构建了以房屋征收、历史遗留问题处理、利益统筹等为核心的土地整备政策体系，包括《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》等，累计出台土地整备政策文件30余个，提出“土地+规划+资金+地价”的利益统筹政策框架，形成了“政府主导、村集体为主体、市场参与”的运作模式。至此，城市更新与土地整备并列为深圳存量土地再开发利用的“两驾马车”。2019年，深圳通过土地整备推出36个产业片区，将30平方公里产业用地用作全球招商，有力保障了重大创新载体、新兴产业集群和产业链重点领域的空间需求。

坚持市场主导与政府引导相结合，以产业空间精准供给“延链、补链、强链”。深圳为促进制造业产业链的高级化和现代化，以产业链分析为基础，找准产业链缺失和薄弱环节，建立以市领导挂帅的重点产业链“链长制”，实施“一链一图、一链一制、一链一策”，把关注点放在提高要素资源配置效率上，多渠道、多方式地增加先进制造业的空间供应、土地供应。深圳将系统集成能力强、市场占有率高、产业链拉动作用大、年产值不少于100亿元的制造业企业作为链主企业重点支持。

其中，对于链主企业、重点产业企业及产业链缺失和薄弱环节企业，深圳将市场化配置的程序前移，在产业引入端设置市场化的遴选程序，建立“遴选+公开出让”的产业用地供应机制，规范和保障产业用地供应。同时，支持将较大面积的连片土地出让给链主企业，鼓励其对产业空间进行统一规划管理，在保持用地性质、用途不变的前提下，允许其将一定比例的自有建设用地使用权及建筑物转让给核心配套企业。对于总部企业或上市企业，探索实施“联合上楼”模式，提出联合竞买方式，创新“联合体”竞买，为企业降成本，并防止产业空间浪费。对于新产业新业态项目，通过新建、购买和统租等方式筹建标准厂房或工业保障房，变“以地招商”为“以房招商”，满足新产业新业态的空间发展需求。

此外，深圳率先提出新型产业用地（M0），允许有条件地分割登记、销售、转让，可按幢、层等基本单位进行分割登记、转让；允许配建不超过总计容建筑面积30%的生产服务等配套设施，对新型产业用地（M0）的产业准入、规划设计、产权分割、产业监管、土地回收等方面进行了具体规定，确保用于产业项目。目前，深圳已形成差异化的“重点项目遴选、先租后让、租让结合、联合竞买、弹性年期供应、标准厂房或工业保障房供应”等新型土地供应方式。

加强功能平台建设，提升产业空间公共服务供给能力。深圳积极深化“放管服”改革，全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度，实施市场准入特别措施清单制度，健全以信用为基础的新型监管机制，全面实施“网上办”“指尖办”和“一次办”，推进政务服务标准化、规范化、便利化。同时，深圳全面梳理产业空间，建立四类产业空间信息库，涉及产业档案、空置厂房、遴选项目、政策信息等。此外，深圳还以移动互联网为载体，依托大数据技术，导入全市各类产业用房用地信息，构建“政府与市场相结合、公信力与公益性相结合、线上与线下相结合、供给与需求相结合”的深圳市产业用地用房供需服务平台，引导供需双方无缝对接、精准匹配，支撑引导产业优化布局，推动产业空间高效利用，赋能产业高质量发展。

深圳在提升产业链现代化水平的过程中，出台了推动产业链集群发展的系列产业用地保障政策措施，但受制于自身土地资源的“硬约束”，制造业仍面临产业用地用房紧张、人力成本上涨以及居住成本快速上升等不利因素，在一定程度上诱发制造业企业外迁。笔者认为，为协同粤港澳大湾区区域资源，结合深圳的产业现状和资源禀赋，应启动深圳与周边城市群的产业协同。

在产业布局上，结合周边城市自然禀赋，协同深圳与周边城市的不同产业分工。对于生产空间需求特别大的企业，应在满足其总部办公研发用地的前提下，加快在深汕合作区以及东莞、惠州、中山、江门等地布局，建立“飞地”园区，有序引导企业转移生产制造环节，向外拓展生产空间，形成“总部研发服务+周边城区制造”的1小时产业圈。

建立区域产业政策的协同。建立总部与“飞地”园区的产值、税收分配制度，激励周边城市参与产业链、供应链整合的积极性；建立全域产业地图，按照产业分工制定不同产业引导政策，引导产业链、供应链在“飞地”园区有序整合；以构建产业链集群为目标，确定目标企业，有针对性地开展产业链招商，推动产业链内企业形成溢出效应，产生集群效应收益，使产业集群内的企业更具根植性。

加快深圳与周边城市交通路网建设。构建包括城际高铁、城际地铁、城际高速以及机场候机楼在内的便捷交通与服务体系，进一步缩短城际交通互联成本，提升人流、物流便利性。同时，推动产业链垂直整合，形成产业链集群发展格局，促进产业链上中下游企业之间的资源要素实现有机整合，消除行业内的供需错配。