零散城镇建设区是什么？与城镇开发边界的关系

规划分区与城镇发展区

规划分区来自《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，要求按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划分规划分区；其中，中心城区和沿海城市的海洋发展区应细化至二级规划分区。 

一级规划分区包括以下 7 类：生态保护区、生态控制区、农田保护区，以及城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区。在城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区分别细分为二级规划分区，各地可结合实际补充二级规划分区类型。

（城镇发展区）二级规划分区

参照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，城镇发展区的含义是指城镇开发边界围合的范围，是城镇集中开发建设并可满足城镇生产、生活需要的区域；包含城镇集中建设区、城镇弹性发展区及特别用用途区。

城镇发展区与城镇开发边界线

自然资源部在《城镇开发边界划定指南》（征求意见稿），明确城镇开发边界是指在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。

城市、建制镇应划定城镇开发边界。

城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。

城镇发展区包含城镇集中建设区、城镇弹性发展区及特别用用途区。

所以城镇发展区=城镇开发边界，城镇开发边界范围内就是城镇发展区。

自然资源部在《城镇开发边界划定指南》（征求意见稿），在边界划定入库时要尽量利用国家有关基础调查明确的边界、各类地理边界线、行政管辖边界、保护地界、权属边界、交通线等界线，将城镇开发边界落到实地，做到清晰可辨、便于管理。

城镇开发边界由一条或多条连续闭合线组成，范围应尽量规整、少“开天窗”，单一闭合线围合面积原则上不小于30公顷。

现实中，实际存在很多图斑地块小于30公顷的国有建设用地，该如何处理?

零散城镇建设区的概念

为了解决地块小于30公顷的城镇建设用地，湖南省自然资源厅在《县级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，提出零散城镇建设区的概念。

零散城镇建设区属于城镇发展区的二级分区，是除集中建设区及弹性发展区、特别用途区之外的第4个二级规划分区。

所以，湖南省的县级指南中，城镇发展区包含集中建设区、弹性发展区、特别用途区及零散城镇建设区。

零散城镇建设区与城镇开发边界的关系

自然资源部确定城镇开发边界内包含城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区，而且在《城镇开发边界划定指南》（征求意见稿）中要求单一闭合线围合面积原则上不小于30公顷。

由于零散城镇建设区的面积小于30公顷，按自然资源部的要求而无法划定到城镇开发边界线内，故分区应位于城镇开发边界外。

所以，零散城镇建设区是指城镇开发边界外面积小于30公顷可以进行零散城镇建设的区域。

思考

由于历史遗留，其他各省存在的零散城镇建设用地，由于不在城镇开发边界内，若不在编制国土空间总体规划中，制定合适的解决方法，未来将如何发展？是逐步退出，还是允许产业更新？

是否可以参考湖南省的解决方法，制定县级国土空间规划指南时，合理划定零散城镇建设区，给这些合法的国有土地一条出路，在产业升级中能够合法办理相关手续？

    文章来源    

国土人

作者 | 刘小波

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