规划问道导读
中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书，阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“治理规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。
本文字数：11184字
阅读时间：34分钟
作者
袁奇峰，中国城市规划学会常务理事，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室，教授、博士生导师
李如如，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室，博士研究生
吴婷婷，华南理工大学建筑设计研究院有限公司，博士
黄哲，中山大学地理科学与规划学院，博士研究生
薛燕府，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室，硕士研究生
我国特有的城乡二元体制在珠江三角洲形成了独特的二元城市化 [1]。在学界， 农村地域以乡镇企业或引进外资工厂而在农村集体土地上建立的农村城市或小城镇被称为半城市地区或农村城市化地区 [2，3]。半城市化地区“量”高、“质”低， 是因为土地扩张基于农村集体建设用地 [4]。
东莞市是典型的半城市化地区，其基于分权竞争的“市直管镇”体制，给了作为经济发展主体的建制镇较大的自主权 [5]。而镇对辖区各村庄的进一步分权则进一步推动了集体建设用地的无序扩张。结果就是土地利用效率低下 [6]，新增建设用地资源枯竭、空间的破碎化和社会异化 [7]，农田、厂房和居住混杂 [8，9]，环境问题突出及生态被蚕食 [10]。事实上，以村庄为主体的统筹单位是珠三角混杂城乡空间景观的根源 [4]，产权的模糊性和不完整性引发集体土地上的“非正式开发”蔓延 [11]。在快速扩张阶段，半城市化地区这种自下而上的建设游离在正规的城市建设制度之外，不受规划管控。在地方政府“先试先行”的政策鼓励下，城镇总体规划对该类地区的约束力几乎失效，大量农地转为集体建设用地投入第二、三产业。而以“保护耕地和基本农田”为目标的土地利用总体规划则强调自上而下的土地指标分配和边界刚性管控，由于难以匹配地方的发展需求，导致全国各地普遍出现大量“挂起”用地，直接通过规划作假 [12]。城镇总体规划与土地利用总体规划两类空间管制工具，由于管理体制、规划思路、规划重点及法规依据等内容而引发难以调和的矛盾 [13]。在当下国土空间规划改革的背景下，乡镇国土空间规划上承市县国土空间总体规划、下引详细规划，是提升国土空间治理水平的关键一环， 学界提出应采取“主导功能分区 + 关键要素控制”的方法 [12]。
如何在利益格局极其复杂、建设空间破碎化、各类用地混杂且高度城市化的珠三角半城市化地区，科学确定镇区主导功能分区、各类关键要素？笔者认为， 应加强城镇发展战略研究以统筹人与自然、城市和乡村、城市不同系统，以及政府和市场、中央和地方、处于不同发展阶段的不同政府层级之间的关系，从而引领并建立国土空间使用的共识。而城市设计则可以用来提高国土空间规划的精度， 通过沙盘模拟来平衡城市建设的投入产出、合理确定城市建设标准、明确城市发展的目标。此外，城市设计也是确定公共空间、公共设施布局，确保城市品质的关键性工具，进而提取出关键要素控制以指导乡镇国土空间规划的编制。
本文以《东莞市石碣镇总体发展策略研究、重点地区城市设计及生态体系》（以下简称《研究》）为例，对战略引领及设计先导进行深入剖析以给镇国土空间规划的编制提供参考和依据，进而提升国土空间治理水平。
一
快速增长下石碣镇的空间治理困境与对策
石碣镇位于东莞北部，2017年成为东莞中心城区的组成部分，镇域范围36.21 平方千米，2019年末常住人口24.41万人，户籍人口5.97万人，生产总值203.2亿元，是以“三来一补”为初始推动力，外商投资为主要推动力，以农村社区工业化为主要特征而快速发展的电子信息工业重镇。石碣国土开发强度已达67%，其中集体土地近六成（图 1），面临着珠三角半城市化地区的典型治理困境，具体表现为产业低端锁定、城镇环境低品质、空间开发低强度。
1.1 产业低端锁定
1978年，国务院允许广东、福建等地试行“三来一补”，广深公路、广九铁路站点周边的城镇获得优先发展机遇 [14]。凭借广九铁路石龙站，石碣成为石龙镇的“工业郊区”，具备与香港乃至世界市场联系的渠道。由此，“三来一补”企业成为石碣城镇建设的主要动力，外源型经济迅速崛起。然而，由于土地掌握在以村小组为代表的农村集体经济主体手中，石碣在经济发展中表现出了典型的农村社区工业化特征，即“外来低素质劳动 + 村集体廉价土地 + 技术含量较低的外来资本”的发展模式 [15]。
2002 年以来，东莞市陆续提出了“一网两区三张牌”“工业进园、企业进区”“社会经济双转型”等发展战略，以创新化提升与城市服务化转型吸引、固化全球流动资本 [16]。半城市化地区的发展往往与大都市区的辐射密切相关 [17]，东莞近年来逐渐被深圳“结构化”，其南部临深片区已然受到深圳产业的辐射，形成了一条“不在深圳、就是深圳”的电子信息产业带 [14]。和东莞中心城区、水乡片区一样， 位于东莞北部的石碣难以获得来自深圳产业扩散带来的新发展动力（图 2）。随着逆全球化、全球产业分工格局的重构，受宏观外部环境、政策、成本等因素影响，石碣对外贸易依存度及实际利用外资数额也开始逐步下降，传统外向型经济面临重重挑战，迫使石碣选择新的经济发展路径。
在外资的持续投入下，石碣的电子信息产业获得了长足的发展，已经形成了较为成熟的产业集群。然而，建设用地指标约束对企业扩大再生产的限制以及城市服务供给与人才引入需求的不匹配 [9] 等问题导致产业升级乏力，引发了产业低端锁定困局，增长动力缺乏（图 3）。作为市级创新节点，石碣强大的电子信息产业基础是有利条件。2018年，石碣全年R&D支出5.4亿元，占生产总值2.92%，高于东莞市平均水平的2.67%，企业自身表现出创新驱动发展的苗头。石碣如果能够跟中心城区抱团发展，提升城市服务供给；保护原有优质产业基础，进一步提升创新发展的投入水平，推动产业创新化转型、迈向创新驱动型经济，才能突破现有产业低端锁定的困境。
图 1 石碣镇土地利用现状图
资料来源：作者自绘
图 2 深圳产业外溢示意图
资料来源：作者自绘
图 3 1991—2019 年石碣镇及东莞各镇平均 GDP 总量与石碣镇 GDP 在东莞的排名
资料来源：作者自绘，数据来源于东莞历年统计年鉴
1.2 城镇环境低品质
早期的农村社区工业化进程中，农村集体经济组织是土地开发主体，为筹集建设资金多采用沿路卖宅基地的“以房带路”的开发模式，形成“村包厂”的第一代产业园空间形态。第二代产业园以村建设的标准厂房为主。第三代产业园的形成则与大型企业的引入密切相关，表现为完善的产业园区模式，园区的生产与服务功能均较为完善（图 4）。
工业用地占比过大是半城市化地区发展过程中的重要结构性痼疾 [18]，三代产业园在石碣呈现混杂、破碎、蔓延的特征（图 1、图 4），尤其是以第一、二代产业园为主的模式制约了城市服务化转型。目前石碣第三产业产值占GDP比重稳定在35%左右，为东莞市中心城区最低，服务业仍处于发展初级阶段，呈现出服务内容不足、质量不高、供需错配的核心矛盾，导致石碣城镇环境服务品质低下， 降低了城镇空间的宜居性。
规划中的东莞轨道交通12号线的进入，成为石碣转型发展的触媒，将其拉进东莞主城区。另外，东莞《三江六岸地区整体城市设计》提出中心城区的“山、水、城”发展战略，也将石碣作为“水”战略的主体。作为东莞主城区的一部分，石碣具有独特的滨水环境，理应按中心城区标准，提升城镇品质。
图 4 石碣镇三代产业园的空间分布与空间特征
资料来源：作者自绘
1.3 空间开发低强度
在农村社区工业化的进程中，半城市化地区出现了“村自为阵，镇自为营” 的现象 [8]，在“村—镇”博弈中，村作为土地所有者获得了充分的发展权，经济社、经联社一味地追求土地出租收益，而村庄领导为寻求连任承诺分红增值，造成土 地的粗放式、破碎化蔓延，而且对集体经济债务危机不敏感 [16]。镇级政府在博弈中处于不利的位置，缺乏管控能力也加剧了这一问题，村集体违法抢建、违建等 “耗竭式”的农地非农化的行为愈演愈烈 [15]。在石碣快速增长时期，东莞市编制的若干版总体规划没有对石碣的规划建设做出任何刚性的安排（图 5）。至2019年，石碣国土开发强度已高达67%（图 6），然而地块容积率较低，工业用地容积率普遍在1.5以下，地块层面的低强度开发特点非常明显。
（a） （b） （c）
图 5 东莞历次城市总体规划
（a）《莞城总体规划（1982—1990）》；
（b）《东莞市市区城市建设总体规划（1989—2010）》；
（c）《东莞市城市总体规划（2000—2015）》
资料来源：东莞历版总体规划
图 6 1980—2018 年石碣镇遥感解译图
资料来源：作者自绘
在建设用总量接近饱和的状态下，以三旧改造为主的存量改造成为石碣提升建设用地利用效率的主要路径。然而，由于分散化、小单元、各自为政的破碎格局已然形成，石碣存量空间上缔结了错综复杂的利益关系。目前石碣已启动改造项目仅7个，占全镇标图建库面积的3.2%，而且改造基本处于“只啃肉不啃骨头” 阶段，没有整体谋划，不利于后续存量提升的可持续。同时，目前东莞的三旧改造模式使得项目必须在小单元范围内实现自我平衡，难以控制城镇整体风貌的建设，也难以落实新增的公服设施，且容积率均很高。如，已批复的光明路商圈更新单元方案中，改造后住宅平均容积率高达5，结果必然是从现状的“低强度、低品质”走向“高强度、低品质”。如何在存量时代下，依托三旧改造实现特色节点城镇打造，找准湾区网络定位，成为东莞北门户，是石碣未来存量提升的重要议题。
1.4 对策：战略引领求共识，
设计先导定目标
在经济快速发展的过程中，“村—镇”博弈中村掌握着土地资本，以村庄为基本增长单元的方式产生大量不受规划管控的农地非农化、建设用地全面低效率铺开的现象，而镇又无法有效统筹等问题引发了石碣空间、经济、社会的三重破碎化。面对产业低端锁定、城镇环境低品质、空间开发低强度的困局，以村为主导的空间发展模式显然无法实现突破。
2019年，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式出台。笔者认为，在本轮国土空间规划的编制过程中，需要厘清人与自然、城市和乡村、城市不同系统，以及政府和市场、中央和地方、处于不同发展阶段的不同政府层级之间的关系。在石碣，国土空间规划需要推动发展主体的尺度上移，在满足市级的要求上，在“村—镇”关系中建立空间使用共识， 切实推动高质量发展。规划是一系列城市增值行动的选择，是公共财政投入的指南， 因此石碣镇国土空间规划必须帮助地方政府做正确的事，并顺应规律把对的事做好，必须由以村主导的农村社区工业化发展转变为镇统筹全域空间发展，以镇政府为主体统筹国土空间规划重点片区及重点项目的实施过程。事实上，目前不管是学界 [12]，还是东莞自身均在加强镇层面的统筹能力。
同时，国土空间规划的实施需要更高的编制精度，既有镇城总规难以实施的核心在于缺乏对镇域规划可行性的评估。因此，笔者认为，国土空间规划还需要城市设计，以项目策划作为提升规划精度的依据。石碣小规模三旧改造项目的核心困境在于统筹平衡尺度过小，难以通过项目提升环境品质，塑造石碣特色城镇风貌。城市设计可以通过沙盘模拟平衡城市建设的投入产出、合理确定城市建设标准、明确城市发展的目标，最终形成若干重点项目的项目包，并形成关键控制要素，以提升石碣国土空间的治理水平。《若干意见》也指出应“运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平”，恰恰说明城市设计的重要性。
二
实践：东莞市石碣镇的国土空间治理实践
2.1 战略引领求共识
在战略研究时，通过各类研究确定石碣未来的战略选择，进而根据战略选择确定战略功能片区。
2.1.1 战略选择
结合石碣独特的袁崇焕人文资源、“一江两带”的宝贵生态资源，电子信息的产业基础，《研究》从国家层面、湾区层面和市域层面提出石碣作为“国家级文化纪念地、湾区级智造基地、东江宜居小镇”的战略选择。
（1） 国家级文化纪念地
石碣是民族英雄袁崇焕的故居地，袁崇焕纪念园已成为东莞重要的旅游景点和市级爱国主义教育基地。然而，以观光性和公益性为特点的景区未能联动石碣已有的历史人文资源，导致客群较为单一，基本局限在广东本地区域。轨道交通线路的开通将为石碣带来文化消费腹地的大规模延伸。基于服务业潜在的增长动力，打造文化服务节点将有效提升石碣的综合服务质量，实现经济服务化转型。
根据石碣的文化资源要素及袁崇焕纪念园，《研究》提出打造IP涌现的国家级文化纪念地的战略选择，并对文化、业态、场所进行延伸。其中，场所的延伸注重打造全域人文休闲景区，与规划地铁12号线和已运行地铁2号线形成有效衔接。
（2） 湾区级智造基地
自20世纪80年代以来，通过承接我国台湾、日韩地区的电子产业，石碣已经成为东莞三大电子信息产业集群镇之一。面对融入广深科创走廊、打造湾区特色节点的有利条件，《研究》提出石碣应当紧抓产业创新化转型的战略机遇，积极投入创新资源，推动单一电子制造向新一代电子信息技术全价值产业链的过渡， 确定湾区级智造基地的战略选择，实现向创新型驱动经济的重要转型。在空间支撑方面，以综合立体的开发模式打造第四代产业载体，实现组团内的功能复合化；进一步推动工改工，提升产业载体容积率、提高土地利用效率，激发创新活力， 建设以研发为主导，融合商业、居住、休闲等综合配套功能的新型城市化形态。
（3） 东江宜居小镇
作为岭南水乡小镇，石碣丰富的滨水景观资源在农村社区工业化进程中未得到有效利用。在石碣融入中心城区的重要变革下，以何种城镇面貌立足中心城区成为石碣重要的战略抉择。《研究》提出石碣应通过梳理滨水空间及绿地，以生态廊道、亲水新岸线构建蓝绿网格形成新城格局；以滨江新界面创造活力城市客厅， 以岭南水乡村落形成三生空间融合的乡村聚落形态，为石碣人留住乡愁；突破小地块的更新单元限制，以战略引领为先导、镇—村共赢为基础，实现整村平衡、统筹更新，打造有机更新体系。最终，使石碣成为东江宜居小镇。
2.1.2 战略功能片区：不同片区采取不同的空间策略
基于对石碣现状及未来发展的分析，《研究》提出石碣“一江两带、三芯三片” 的空间结构。“一江两带”指的是：①东江在石龙分流，分支为东江北干流和东江南支流；②根据南、北段河流的差异，分别建设活力水岸带和浮岸绿岛带。
“三芯三片”指的是：①按照现状生态资源与城镇发展情况，分为三个片区， 分别为北部“工业乡村片”、西部“现代科创片”、东部“城镇中心片”；②依托石碣现有电子信息产业优势，打造科创芯；通过发扬袁崇焕民族英雄品牌，打造人文芯；依托现有城镇发展资源打造城镇芯。最终，根据石碣现有崇焕路发展主轴形成串联全镇的“产城人文拓展轴”（图 7）。
图 7 石碣镇空间结构分析图
资料来源：作者自绘
北部“工业乡村片”主要采取“三集中”策略，即，工业企业向园区集中；农业用地向适度规模经营集中以发展现代农业；农户向城镇或新型社区集中居住；并考虑与其他片区的蓝绿空间通廊。
西部“现代科创片”是融入东莞中心城区的桥头堡，通过横滘村、刘屋村、鹤田厦三村统筹更新及未来地铁 12 号线车辆段周边白地的开发，打造面向未来的石碣科创新城区并策划若干战略节点。
东部“城镇中心片”分为两部分，“人文芯”是通过整合袁崇焕纪念园所在的水南—唐洪两村的资源，进行两村统筹更新，使得袁崇焕纪念园上升为文化旅游街区，发挥袁崇焕的 IP 作用；“城镇芯”则是通过局部更新为拥挤的老城区增绿及公服设施，加强老城镇的品质塑造，并将近期可为的石碣旧村改造及光明路商圈改造作为战略节点。最后，结合对涉及各村的旧改经济指标初步分析，形成土地利用规划图（图 8）。
图 8 石碣镇土地利用规划图
资料来源：作者自绘
2.2 设计先导定目标
战略选择以及战略功能片区的确定为石碣的未来发展奠定了多方共识。然而， 区域性的战略制定仅停留在对石碣未来发展的宏观认识上，国土空间规划仍需要精细化空间管控前的沙盘模拟，即通过总体与分区城市设计对城市发展战略提供可行性支撑，提供高精度的自然资源管控标准。因而，在战略研究的基础上，通过城市设计为战略实施提供传导依据，统筹优化自然资源格局，为国土空间规划提供可行性参考。
2.2.1 全域城市设计
在总体城市设计阶段，对石碣及东莞的山水等内外部环境要素以及石碣的产业和文化研究后，《研究》对石碣提出“江上智城、挂影文芯”的形象定位，并由此定位不同片区的形象风貌，分别为“崇焕文芯”“江城客厅”“中央智谷”“工业乡村片”（图 9）。
1） 崇焕文芯：复兴水乡文化，保护规划范围内宗祠、碉楼、袁崇焕纪念园、古树和古村落肌理，将文化资源纳入城市建设当中，融入现代化景观，形成跟未来之城城市语言有着反差对比的特色空间。
2）江城客厅：江城一体，互动绿堤，多维链接。结合现状石碣公园，形成城市生态绿廊面向滨江界面的透气公园，布置文化公建，打造江城客厅。
3） 中央智谷：以产业社区、商务枢纽、特色商业、智慧生活等为主题，打造产业引擎和智慧触媒岛。
4） 工业乡村片：利用现状田园风情，打造石碣田园休闲区，成为人们享受田园生活的最佳选择。
此外，总体城市设计对蓝绿空间优化、地标系统构建、风貌分区特色塑造、公共空间及界面、建筑高度等方面进行了研究（图 9）。
图 9 石碣镇整体城市设计意向
资料来源：作者自绘
2.2.2 重点地区城市设计
在战略研究及整体城市设计阶段，识别出对于未来石碣的重点方向，即石碣南部区域（现代科创片、城镇中心片），在“三芯”（科创芯、城镇芯、人文芯）的基础上，加强对东江南支流的水岸设计以衔接和满足《三江六岸地区整体城市设计》对石碣的要求。
（1） 十里长堤——滨江活力水岸带
滨江水岸是石碣最独特的自然景观资源，也造就了石碣基本呈现半岛的自然地理，尤其是南侧 10 千米滨水岸线。然而，现状路堤结合的模式使道路占据了最佳滨江观景视角；同时人车混行、过境交通穿行也导致滨江地带长期处于路况混乱的状态；滨江空间与城市割裂、可达性差；同时，滨江沿线主要为旧厂房、旧村居的城市功能与滨江的优越区位几乎脱离。
通过滨水岸线的再设计，践行东江宜居小镇的战略选择，呼应东莞“水”战略——《三江六岸地区整体城市设计》。《研究》选取南侧岸线，以断面优化、城市链接、主题激活为主要策略，创新性地提出“超级绿堤”的概念：通过道路下堤、路堤分离、道路盖板等方式，释放堤面空间，优化路堤与场地及建筑的关系，与滨江建筑和景观进行一体化打造，创造联通江城、环境优美的步行环境和公共活动空间（图 10）。以近期可为的石碣旧村改造为例，原有改造方案按路堤结合的现状改造，但多次协调后，开发商采取超级绿堤的模式进行更新改造。滨江第一层建筑以南北双首层的形式布置，南侧临路界面首层以停车空间为主，二层通过道路盖板与滨江空间紧密衔接，为主要商业界面，商业价值得到提升；北侧组团界面首层考虑以商业开发为主。如此做法，在政府、私人开发、公众层面均能达到三赢的局面。
图 10 超级绿堤示范段（石碣旧村）设计意向
资料来源：作者自绘
（2） 文芯——崇焕坊文旅景区
在《研究》介入前，袁崇焕纪念园所在的水南、唐洪更新单元分属两个开发商， 且均以高强度房地产开发为主导，在空间上造成袁崇焕纪念园变成两个项目的“私家花园”，与历史文化脉络也剥离，以袁崇焕纪念园为空间载体仅能成为“半小时” 观光公园，难以支撑国家级文化纪念地的战略选择。
基于袁崇焕纪念园周边丰富的人文及自然资源，《研究》首先希望通过文化资源价值化，并把握经济服务化的规律，选取袁崇焕英雄IP作为文化价值提升的重要抓手，以袁崇焕纪念园文化IP进行场所延伸，统筹水南—唐洪两村的更新单元，在满足两个开发商利益的基础上进行整体设计。其次，统筹利用区域人文景观资源，创造文化资源价值化的规模空间载体，实现文化资源的有效挖掘，建立文化要素间的空间联系，将不足5公顷的公园规模提升为70余公顷、以“明文化”及“军事文化”为主题的文旅街区开发。最后，设计“白山黑水、承古启今、擎天一柱、梦回大明”的空间场景。
基于现状水脉特征，连接孤立的水塘及西侧南北向河涌，构成稳定而连续的水脉系统，建立和谐的城水关系，形成蓝绿相依的水乡特色的开敞空间。在12号线轨道站点周边，以TOD高强度开发为导向，提升用地效率，打造一群极具标识性的高层地标建筑群。文旅核心区的现状村落，则基于建筑开发年代、现状特征等因素，采取保留、修缮、重构三类管控措施，积极承载文化纪念地带来的旅游、展览、休闲商业等空间需求（图 11）。
崇焕纪念园土地
利用现状
崇焕纪念园周边城市
更新专项规划
图 11 崇焕纪念园周边土地利用现状、更新专项规划及本次规划对比
资料来源：作者自绘
（3） 江城——城镇中心片
江城片区现状建设较为成熟，但公共空间和公共服务设施严重缺乏。然而， 在已批复的光明路商圈更新单元方案中，仍然采用小单元统筹平衡的旧改模式， 并未新增公共服务设施，也缺少对整体环境的协调统筹。《研究》通过以片区为单位并在考虑各村的基础上进行公共服务、公服设施、商业服务等关键要素的统筹， 塑造石碣镇区新形象，呼应东江宜居小镇的战略选择。
在片区西侧电子信息产业园区的基础上，《研究》提出以品质化商业住区对石碣旧村改造项目进行定位，支撑未来西侧产业园区提质升级带来的生活空间需求。同时对滨水岸线进行商业化塑造，结合历史文化要素打造石碣文化坊。并在滨江地带设置江城客厅，即滨江公共文化建筑地标，以建立石碣公共服务的崭新形象， 提升滨江服务活力（图 12）。
图 12 江城片区总平面图及鸟瞰图
资料来源：作者自绘
光明路商圈的改造是石碣近期可为的项目。然而，现状光明路居民楼裙房商业界面零散，商业类型混杂、商业形象和活力欠佳，同时道路中部有高压走廊， 严重影响街道美观和过街交通，导致道路两侧商业界面缺乏联系。《研究》对高压线进行埋地处理，合并两单行路成一双向道路，让出高压防护绿地，使人行道得以拓宽进而优化整体步行体验；并将居民楼裙房向外扩建，通过连廊形成连续的商业界面，提升街道美感，打造具有本土文化特色的商业骑楼街（图 13）。
图 13 光明路商圈断面设计图
资料来源：作者自绘
（4） 智谷——科创小镇
产业创新化是石碣破解土地资源约束的必由之路，然而需要科创生产、商业服务、公共服务、高品质居住等多样化的空间载体。石碣西侧是电子信息产业发展的核心区域，具有产业创新化的基础优势，是落实湾区级智造基地战略选择的最佳实践地（图 14）。根据道路分割及功能差异，该片区主要有三片战略功能片区：
1） 西部科创云谷片
该片区现有更新单元多个，但以工改商住、居改商住为主，且具有明显的“只啃肉，不啃骨头”的改造特征。该片区有地铁 12 号线首期工程，与东莞老城区隔江相望，《研究》提出：①该片区是承担产业创新化 + 经济服务化的最佳之地，有利于形成未来的石碣新形象；②需统筹横滘、刘屋两村的资源，结合轨道周边高强度开发，以中央公园的模式整合公共服务设施及历史文化保护，植入科创载体， 打造面向未来的石碣科创云谷（图 15）。
2） 北部光科技生态新城
轨道的建设虽使石碣区位得到改善，但轨道车辆段因尺寸要求需占用大量成片的建设用地指标。《研究》希望通过与该片区的意向项目——光科技生态新城的有机结合，打造区域级创新产业集聚区，将其打造成一体化的特色枢纽门户，这一重大选址已得到政府的认可。并且，在与光科技生态新城意向业主的方案中， 我们也通过对其轴线设置、用地配比和空间形态的优化，实现了更有魅力的城市空间，也加强了崇焕路以南片区的空间联系（图 16）。
图 14科创小镇总平面图
资料来源：作者自绘
图 15 科创云谷片区原有更新规划与本次规划对比
资料来源：作者自绘
图 16 光科技新城片区效果图
资料来源：作者自绘
3） 东江帆影
大王洲岛定位为东莞的生态绿心，并规划有轨道站点，具有强大的人流吸引力， 与石碣及南岸的东城均有规划的步行桥联系对岸。然而作为生态岛，其开发受限。
《研究》根据大王洲岛南岸的东城区已开发密集且被东江大道的交通功能阻隔，结合滨江西路下堤改造为超级绿堤后，对鹤田厦村进行整村统筹改造，期望以渔人码头为目标意象，通过与大王洲岛的结合，打造具有品质感的东江帆影现代商业滨水空间，使之成为炫彩水岸城市休闲的重要配套项目，也作为大王洲岛的旅游配套，勾勒石碣活力的城市形象（图 17）。
图 17 东江帆影片区原有更新规划与本次规划对比
资料来源：作者自绘
2.2.3 管控图则
为给地块层面的开发形成指导，将城市设计中的关键控制要素形成管控图则。将本次设计的重点地区（石碣南部沿东江南支流片区）划分为10街区，在介绍街区概况后，对该片区的建筑功能与风貌、空间形态、公共空间系统、交通系统等方面进行整体导控（图 18）。
图 18 城市设计重点控制要素示意图
资料来源：作者自绘
图 18 城市设计重点控制要素示意图（续）
资料来源：作者自绘
图 18 城市设计重点控制要素示意图（续）
资料来源：作者自绘
三
结语与讨论
在自下而上农村社区工业化快速增长时期，城镇总体规划和土地利用总体规划对半城市化地区发展的引导作用有限。在国土空间规划改革的高质量发展时期， 存量用地再开发必须善用规划提升城镇品质。
乡镇层次的国土空间规划上承市县国土空间总体规划，下引详细规划（含村庄规划），在新时期国土空间体系里扮演着十分关键的角色 [12]。学界提出可按“主导功能分区 + 关键要素控制”的方法，然而在产权复杂、建设景观马赛克化、高度城市化的珠三角半城市化地区，其深化路径值得深入研究。笔者认为应通过战略研究以引领各界共识进而确定乡镇内各片区的功能，形成开发与保护共识，通过城市设计的沙盘模拟，合理确定未来建设预期，进而提取相应的关键要素控制内容。
本文以石碣为例，把握其在轨道交通时代区位价值再造的机会，积极融入广深科技走廊与东莞主城区，提出了石碣作为国家级文化纪念地、湾区级智造基地、东江宜居小镇的战略选择，期望构筑若干具有战略价值的功能片区，依托文化资源、产业资源、自然资源实现价值提升。在此基础上，再通过对水岸、文芯、江城、智谷的城市设计，对所涉及的村提出了整村更新的初步思路。以战略空间支撑战略选择，并提供空间层面的可行性设计，进一步确定了石碣镇及各个片区的发展目标，并确立相应的城市设计关键性要素。经与东莞市、石碣镇、国土空间规划编制团队、旧改利益主体充分对接后，研究成果获得了市、镇、村、旧改单位及石碣镇国土空间规划设计团队的认可，达成了基本的战略共识，为国土空间规划的编制提供了清晰明确的思路，切实提升了国土空间的治理水平。
注释及参考文献（上滑查看全部）
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聚焦全球视角下的首都暨大都市圈国土空间发展与治理，学会国外城市规划学术委员会2020年会以网络直播形式召开
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原文始发于微信公众号（中国城市规划）：治理规划 | 袁奇峰等：战略引领、设计先导：提升镇域国土空间治理水平——以东莞市石碣镇为例
