规划问道1
土地利用经济与生态价值的转化探索及研究思路
城市发展阶段的变化，使土地利用经济发展与环境保护的利益目标从冲突走向融合。在高质量城镇化建设阶段，生态价值在土地利用价值体系中实现了从缺位到归位，具体表现为在土地开发过程中生态因素被充分地纳入了考量范围，包括国土空间规划前期的“双评价”工作，以及衔接“双评价”的“三区三线”用地刚性管控手段。从土地的自身固有属性而言，用地刚性管控手段有其合理性：站在生态学的角度，经济发展建立在对土地资源的外部干扰和人为改造的活动上，而环境保护则是尽可能减少对土地资源的干预以维持土地空间上的生态系统正常运作，这是经济发展和环境保护两种目标行为在用地规划思路上的冲突点，用地刚性管控手段正是为了尽可能确保生态空间不受建设干扰、维持土地原貌，使经济空间和生态空间在各自独立的土地价值利用系统上确保自身的价值稳定，以实现城市土地利用经济和生态价值之间的平衡协调。
但是，通过用地刚性管控手段以降低对生态空间干扰的做法思路，尽管确保了生态约束范围内的价值稳定，但也限制了自然资源价值提升的空间。学界开始意识到这一问题，尝试从土地利用价值转化的角度提出解决思路，即修正过去要求用地规划不干预生态空间的做法，转而鼓励引导土地利用向有利于空间生态功能提升的方向转变，实现自然资源的保值增值。在用地经济价值和生态价值的转化逻辑下，不少学者尝试从金融、制度、市场化交易等角度提出转化路径的设想。但是，这些关于价值转化的设想由于缺乏足够的数据和技术支撑，始终停留在概念提出和理论描述的层面上，仅有少数地方展开了初步探索，如福建南平“生态银行”、浙江安吉“两山银行”。若要将价值转化的设想上升至操作性高的实践行为，首先需要先对土地利用价值进行全面评估。过去学界对用地价值的量化研究中，做法多为将“用地价值”通过模型换算成加权得分式的“综合评价指数”，由于缺少将抽象价值进行货币化换算的视角，导致此类研究结果侧重于现状政策规划的修正作用，而缺乏资源交易政策制定和用地变更规划的依据性和引导性。近年来出现的GEP测算体系为自然资源货币化测算提供了思路，但研究成果仍停留在单一层面的自然资源价值静态数据测算，缺乏探讨经济价值和生态价值之间的动态转化关系。
2
深圳市大鹏新区土地利用价值转化实证分析
2.1 土地利用经济和生态价值综合评价
2.2 土地利用生态价值正负流向特点
▲ 表2 | 2013-2019年大鹏新区用地生态价值流向（单位：亿元）
▲ 表3 | 2013-2019年大鹏新区影响用地生态价值增减的用地转换类型
2.3 土地利用经济价值和
生态空间用地转向城市建设用地导致用地生态价值损失28.813亿元，但也产出了可观的用地经济价值，累计达90.11亿元（表4）。（1）林地向建设用地的转化带来的经济价值最高，达50.865亿元；（2）园地的转出贡献了22.93亿元的用地经济价值；（3）耕地和绿地的转出带来的用地经济价值相近，分别为5.5亿元和5.1亿元；（4）湿地和沙滩转出带来的用地经济价值偏低，分别为3.347亿元和2.347亿元。通过对比各项生态地类转入城市建设用地时损失的用地生态价值和增加的用地经济价值，可推算出大鹏新区用地经济和生态价值的定量转化关系：（1）每减少1元林地生态价值，就产生4.15元经济价值；（2）每减少1元园地生态价值，就产生5.23元经济价值；（3）每减少1元耕地生态价值，就产生6.13元经济价值；（4）每减少1元湿地生态价值，就产生4.55元经济价值；（5）每减少1元沙滩生态价值，仅产生0.28元经济价值；（6）每减少1元绿地生态价值，就产生2.47元经济价值。
3
土地利用经济与生态价值实现的对策建议
3.1 依据用地经济和生态价值转化关系
主要做法包括生态补偿、占补平衡和增减挂钩制度，其本质是当某处用地的生态价值需要让位于经济建设价值时，能获得相应的生态价值资金补偿或在别处用地进行生态价值重建，从而确保用地经济和生态价值的总量平衡。当作为生态补偿制度落实的依据时，用地经济和生态价值转化关系用于指导如何为生态环境受到破坏而导致用地生态价值下降的地区提供经济补偿。当作为占补平衡政策落实的依据时，用地经济和生态价值转化关系用于指导开发者在占用生态空间用地开展建设活动时，需要为生态空间用地所属地缴纳多少占补费用，并补充与占用范围一致的生态空间用地。当作为增减挂钩制度落实的依据时，用地经济和生态价值转化关系用于指导新增城市建设用地的面积增加与集体建设用地复垦至生态用地损失的面积规模的对应关系。
3.2 从用地生态价值功能切入寻求
在尽可能维持生态用地功能价值的基础上，探索灵活的生态产业化经营模式，其本质是通过合理调配生态用地及用地所含资源的所有权、使用权、经营权和收益权，从而实现能直接在生态用地资源本体上产生经济价值。对于以自然资源市场交易价值为主要产出价值的生态用地，可通过建立生态资源资产经营管理平台来对一定范围内生态用地中所含的自然资源进行统一管理，针对优质的生态资源产品打造一批生态产业项目，从而提升自然资源的市场交易价值。对于以环境调节服务价值为主要产出价值的生态用地，其公共物品属性大于经营产品属性，应避免对生态资源进行过度的商品化产业化经营，确保其公共服务价值能得到公平分配，因此相应做法应以价值维持稳定为目的，完善环境质量财政奖惩机制，要求企业在进行资源开发的过程中必须完成对应的生态质量优化任务。对于以文化服务价值为主要产出价值的生态用地，实现用地生态价值增值的做法与实现以自然资源市场交易价值为主体的生态用地增值的做法相似，在建立自然资源资产经营管理平台和打造生态产品项目库的基础上，进一步围绕文化服务功能塑造具有地域特色的环境品牌，实现生态资源资产经营模式的差异化。
本文撰稿：黄柔柔
原文介绍
《货币化视角下的土地经济—生态价值转化与实现——以深圳市大鹏新区为例》一文，刊载于《城市规划》2022年第8期，第26-35页。
【基金项目】国家社会科学基金一般项目“基于空间政治经济学视角的旧城空间演替机理与管控机制研究”(20BJL108)资助。
封面图片源自南方日报
官方投稿网址：http://www.planning.com.cn
关注、分享、在看与点赞，至少我要拥有一个吧~
原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】货币化视角下的土地经济—生态价值转化与实现——以深圳市大鹏新区为例
