详规改革与实践 | 广州：空间精细治理支撑多元发展

编者按

深入贯彻党的二十大报告关于“提高城市规划、建设、治理水平”的精神，全面落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》要求，就要有效发挥详细规划“上承总体规划、下接实施治理”的关键作用，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型。

《中国自然资源报》开设《详规改革与实践》专栏，陆续推出各地特色经验。

阅读提示

在国土空间规划体系中，详细规划发挥着“上承总体规划、下接实施治理”的关键作用。在新形势、新要求下，详细规划改革势在必行。北京、上海、广州等地深化“多规合一”改革，传导总体规划的目标指标，对接规划实施治理的需要，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型。

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一直以来，广东省广州市详细规划工作聚焦精细化与全流程管理，在严守发展底线、维护公共利益、保障高质量发展中发挥了重要的支撑作用。进入国土空间高质量治理的新阶段，详细规划编制管理工作被赋予更高的要求。广州以加强分层分类为主线，不断推进详细规划优化提升，积极探索建立强化规划传导、加强全域管控、尊重市场规律、面向实施管理的详细规划制度，提高规划治理水平。

  

强化规划联动传导机制

  

广州提出“单元—地块”详细规划分层体系，以健全规划实施传导机制。其中，单元详细规划是承接国土空间总体规划要求、开展地块详细规划编制管理的依据。当前，广州正在以番禺区为试点，开展单元详细规划编制管理探索。

单元是结合15分钟社区生活圈规模而形成的用地面积2平方公里～4平方公里、人口规模3万～10万的空间范围。单元详细规划以区级国土空间总体规划确定的组团为编制范围，将组团指引作为编制依据。作为总体规划目标性要求与详细规划指标性管控的转译桥梁，单元详细规划为地块详细规划编制管理提供了可操作、可检验、可校核的指引要求，有效破解以往总体规划尺度差异大、传导路径不畅等问题。

广州在基本实现控制性详细规划（以下简称“控规”）全覆盖的情况下，按照“尊重现实、分步评估、有序优化”的思路，有序开展现行控规评估，保障新的国土空间总体规划与旧控规之间顺利衔接。评估工作重点从符合性、支撑性、适应性、实施性等四个方面开展。其中，近期重点评估现行控规对总体规划确定的底线要素、重大设施的符合情况以及对城市近期重点项目的支撑情况，查摆现行控规与总体规划核心要素的矛盾冲突。

结合评估结果，广州以单元为单位有序推进详细规划合理优化。在单元层面制定问题清单，区分总体规划与控规矛盾冲突的紧急程度，实行差异化处理方式。涉及总体规划核心要素的，优先纳入近期详细规划编制计划，先行启动详细规划优化调整工作。

  

优化详细规划编制模式

  

广州持续优化详细规划编制模式，建立了近远结合的编制管理模式，推动详细规划全域全要素覆盖，实现存量地区高品质与精细化管理。

广州国土空间规划体系中，单元详细规划立足远期发展目标，通过指标、功能区、实线、虚线以及点位等差异化管控方式，强化底线要素、规模结构与民生公益设施管控，刚性传导国土空间总体规划要求。同时，建立单元规划指标统筹机制，实现规划指标与管控要求在单元内动态平衡，提升市场配置要素的管控弹性。

而地块详细规划响应近期开发需求，按照单元总体管控要求，强调面向实施，深化与土地开发管理全流程相结合，并针对公益性用地、产业用地、其他经营性用地提出差异化的管控指标要求，充分提高规划的适应性。

结合土地用途分区要求，广州将城镇开发边界内详细规划单元划分为一般城镇单元、重点发展单元、城市更新单元、历史保护单元、战略留白单元等5类，将城镇开发边界外地区划分为农业农村单元和生态景观单元等2类。不同类型单元按照其要素特点及管控需求，实行差异化的详细规划管控指标及编制要求，促进在全域范围内谋划的高质量发展。

其中，城镇开发边界内单元建立“通则式+特色化”的管控方式。聚焦提升城市空间精细化与品质化，通过明确差异化管控要点的方式，促进不同地区高品质规划、高质量管理、高水平实施。城镇开发边界外农业农村单元结合全域土地整治、生态修复等工作，推动乡村群统筹发展。

为了推进存量地区精细化治理，广州健全城市更新单元规划管理制度。城市更新单元统筹存量地区双评价、城市设计、历史保护、土地整备等技术内容，强调存量发展背景下更新地区的责任目标，保障重大基础设施与民生设施建设、重点功能区与重点产业项目落地。

健全详细规划实施管理制度

为实现规划编制管理与政府行政事权充分对接，广州在镇街范围内结合村居边界、产业园区、社会管理网格等行政管理、社会管理边界进行单元划分。通过强化单元与行政辖区相协同，为详细规划提供责、权、利相匹配的实施基础，保障详细规划实施落地。

广州在推行详细规划“一年一体检、五年一评估”制度过程中，基于规划单元，以镇街为主体，健全评估数据收集制度，支撑开展详细规划实施管理的动态监测与定期评估，作为下一年度制定详细规划编制计划的重要依据，构建全流程闭环管理机制。

此外，广州组织编写国土空间详细规划编制指引，明确新时期详细规划编制的工作重点。在此基础上，广州进一步开展包括详细规划单元划分、详细规划评估、详细规划管理协调等专题指引制定工作，优化详细规划全流程制度设计。

文章来源：中国自然资源报