空间生产视角下广州城市再开发政策的再讨论

改革开放以来，经历了全球历史上规模最大、速度最快的城镇化进程后，我国城市中逐步出现了耕地资源广受侵占、土地利用效率低下、资源过度消耗等发展矛盾^[1]，逐步构成当前空间规划改革背景下的若干核心关注议题。2012年起，我国城市空间发展路径从“增量扩张”走向“存量挖潜”，高质量城市更新成为存量时代最为重要的城市治理手段之一^[2]。

与西方城市更新不同的是，中国有着独特的土地产权制度，政府对土地拥有绝对的控制权，市场的力量相对薄弱或者属于附属权力^[3]，并且城市更新是以土地再开发利用的方式进行利益再分配的过程，具有一定程度的公共政策属性^[4]，所以制度政策的制定对于城市更新的影响显然易见。目前学界关于城市更新制度政策方面已有大量较为体系化的研究，主要集中在产权制度变迁^[5][6]；多方主体博弈^[7][8]；制度效用评价^[9][10][11]等方面。但是，如何通过政策来引导城市更新中的多元主体共同促进城市更新的发生，尤其是具体政策通过何种内在机制来对市场中的各方产生影响这一问题目前鲜有解释。

因此，本文基于空间生产理论，构建存量更新背景下的供需模型，据此模型为基础，建立相对普适的逻辑框架，以广州为例，分析具体的制度政策影响市场中的供给与需求并反映在各个阶段城市更新实施结果的内在机制。

城市从增量扩张转向存量更新的过程中，土地经济学中建立于“同区位土地之间可等效替代”的简化假设不再成立，城市再开发中的商品及供需双方均发生了变化。

在工业社会中，城市一直被认为是劳动力进行生产的空间，这些空间是人类社会用来进行生产活动的场所。因此，各类生产活动被认为是城市空间中的生产^[12]。在进入消费社会之后，这个看法被法国社会学家列斐伏尔打破，列斐伏尔将空间与全球化、都市化以及日常生活相结合，认为空间不仅是自然物质或是人类各类活动的载体，而是物质空间、精神空间和感知空间的三元融合，空间的意义和价值会在社会实践中被生产和创造出来^[13]。

二战后，由于科技的进步、社会生产方式的转变，西方发达国家纷纷将生产的重心由物品转向空间，通过不断地对城市物质空间、经济空间和社会空间进行不同层面的整合与重组，来进行资本积累并使之利润最大化。大卫·哈维在马克思主义的基础上，将资本作为空间研究的重点，把空间比作资本作用的产物，认为城市是通过其他产业部门的剩余产品的地理和空间集聚发展而来的，并将城市空间的发展过程用资本的三级循环进行解释。空间生产是资本的第二级循环，通过吸引原本进入产业领域（资本的“第一循环”）的资本注入空间，引发空间的商品化和市场化发展（资本的“第二循环”）^[14]。

现实世界中，资本是通过对剩余价值（利润）无休止的追逐来实现累积。城市化和城市迭代更新都是在消化社会剩余产品的过程，在资本累积过程中起到至关重要的作用，资本及其联合部门不断地促进城市周期性地迭代更新以满足其增长需求，因此资本的积累与城市化和城市迭代之间存在强烈的内在联系。

在中国，城市外围是的大量农业生产用地，城市可以通过不断地将建成区周边农田纳入到城市中进行扩张。在通常的经济学模型中，如阿隆索提出的竞租理论^[15]，土地被视为空间生产中的商品，在自由的市场中土地资源的地租是其所能提供的相较于其他土地的剩余价值，也可以理解为是整个土地市场对这块特定土地的价值预期。在一个理想化的、完全竞争的土地市场中，对于不同位置的土地使用，出价者愿意支付最高租金以获得某块土地,其行为遵循土地的最有效利用原则,即土地总是趋于采取能产生最大收益的利用方式，并且土地供应者为了追求利益最大化而将土地出售给竞价最高者。

此模型中，开发商作为土地的需求方（竞价者）出现在市场中，对市场中的所有需求方而言，土地将出售给出价最高的开发商，而对单一开发商而言，土地仅作为其在资本积累追逐过程中的一个至关重要的生产要素，即土地对其虽重要却不唯一。从竞租理论可得知，某块土地资源可以与其他土地的剩余价值相比较，并且在土地增量阶段，区位相近、规划限制指标相近的土地，出让地价相似且各类建设成本是稳定可控的，开发商可以准确计算出其可获得收益的多少，进而决定是否进行土地开发，并且土地价格与其对土地需求呈负相关。地方政府作为土地的供给方，在增量阶段可以假设存在无限多的可供给土地，这些土地单位面积的征收成本类似，且由于接近无限多所以可假设相似地块无限多，于是可以判断出此时的土地单位面积的出让价格可与土地征收成本和区位加权后的价值成正相关。

基于城市增量扩张，城市可以通过不断地将建成区周边农田纳入到城市中进行扩张，地方政府作为增量土地供给方会为了拥有更多的利税，通过降低土地价格来吸引更多的土地需求方进行投资。增量土地的供给方为政府、土地需求方为开发商，并在他们眼中土地是具有完全可替代性的、均一的“同一个商品”。

在城市存量发展阶段，城市的迭代更新通常意味着更多的城市税收和更好的空间承载力优化（直接效益），提升空间活力带来正外部性或稀释公共服务和增加人口密度带来潜在负外部性。总的来说，城市更新是城市政府所渴望的政绩表现，在一定的容错范围内，地方政府认为城市更新越多越好。因此，地方政府对更新的发生采取“积极被动”应对原则，即只要有开发商愿意买地、开发，政府就愿意售卖（批准更新），所以城市更新的供给不再由地方政府所决定和提供。不可避免地，地方政府的政策会影响城市更新地块的供给能否以正规途径进入到市场中，但不影响地方政府上述的基本原则。

由于中国特殊的土地制度下，城市更新更加依赖于土地发展权的转移与获取。在城市更新过程中，获取土地发展权的途径有三种，第一种来自于地方政府绝对垄断的一级土地市场，地方政府对更新土地进行收储、拆迁安置再将其出让给开发商；第二种通过二级土地市场，土地所有者或开发商通过补缴地价，获得土地发展权；第三种还可通过非正规方式，与乡镇集体合作对城中村进行更新。并且存量土地比增量土地更具有区位（位置、产业、人口、自然等方面）所带来的特殊性，不同土地创造出的价值和收益存在天壤之别。由于城市更新的特殊性和复杂性，使得市场中的土地与土地之间不具有完全可替代性，不论是从开发商获取土地发展权的方式所导致的土地购买成本不同还是更新不同地块所产生的成本，对于开发商来说城市更新的成本和收益是动态且不固定的，不与土地价格直接相关。因此由于制度、地方竞争导致的资本化等因素影响，在城市更新中涉及存量问题无法用增量阶段所涉及的相关主体的模型所解释。

自中国90年代以来，随着全球化和信息技术的发展，我国城市空间结构和形态发生了重大的变化，被新的资本、权利、阶级等政治经济要素所重塑^[16]。在空间生产理论下，我国空间在生产中的需求方可被认为是市场资本，供给方为存量地块。

市场中的资本之间是充分竞争的，且不存在一种明显的“城市更新技术”被垄断。因此，可以认为整个市场都以相似（甚至相同）的生产效率进行城市更新的竞争。换言之，随着任何一块地的价格的下降，达到有利可图的临界点时，有无数的资本方愿意参与更新，而不仅仅只有一个。

不同地块之间属于完全竞争，在市场中的资本眼中城市更新仅是空间生产的工具，资本对土地的需求通常与地块的特定位置有关，世界上不存在两块区位要素完全相同的地块，但资本是否选择一块地块进行更新通常与其具体区位无关而与它能产生的利润率有关。 

不同的存量土地之间不存在可替代性和同一性，不能被视为是同一种商品，在城市更新过程中供给方和需求方进行交换的商品不再是存量土地而是存量土地更新的资本。进而可以认为，在存量阶段，供需模型中市场中的资本方不再是土地的需求方，而是变为存量土地所需资本的供给方，并且需求方为城市中的待更新土地。自变量为存量土地所需资本的值（P）的变形即存量土地的收益率，因变量为存量土地所需资本的总量（Q）即此时城市中城市更新的总资本量。 

市场进行一项城市更新并不意味一定会获得收益，市场中的资本不会无条件的、无差别的介入“城市更新”，其是否选择一块地块进行更新通常与其产生的利润率呈正相关。就资本方而言，城市更新是进行空间生产的一个途径，其在这个过程中是提供的城市更新所必须的资金，市场中的资本是城市更新的资金的实际供给方。由于市场中具有无数多个资本方其总和近乎无限的信贷能力并且每个单一的资本方均拥有城市更新所需的专业知识，这些资本方为城市更新中地块更新所需的资金，并且只要通过修改规划和制度，满足开发商的盈利需求，他们就可以供给出（实现出）越来越多的城市更新。

当资源配置和政策条件一定的情况下，达到了资本供给方要求供给一个单位面积城市更新的最小收益率a1（即产生的收益率大于等于此时的通货膨胀率），资本方就会进行这个单位面积的城市更新，当城市更新所能产生的收益率上涨至a2时，资本方会将此时产生的单位面积城市更新进行更新，由此可以推断，城市更新所能产生的收益率与市场中的资本会进行的城市更新量成正相关（图1）。

图1 城市再开发供给曲线 来源：自绘

随着城市社会经济发展，一个地块上的建筑会逐渐老化、区位特征和用地性质均会发生或好或坏的变化，或者可以说经过历史经验的学习，地块资源价值被重新再认识，可以通过更加精细化地分类和更新方式，提高土地资源再利用的层次，最大限度地实现资源的转换，这样城市中的各个地块便会产生更新需求。城市更新被作为另一种空间生产的工具，并且每个地块要进行城市更新的条件十分复杂，从更新前，土地初始价值、建筑物业价值，到实施更新过程中出现的拆迁补偿成本、交易成本等，再到更新后土地增值收益和建筑物业分配等问题，涉及多方利益的博弈，致使并不是每个地块产生了更新需求，市场便会选择其进行开发，只有达到开发商愿意进行更新的收益率时才会发生更新。

可假设，由于城市是流动的，城市更新的需求无时无刻均会被产生，同一个城市中有无数多个等待并渴望被更新的土地，这些土地属于同一个完全竞争的市场，并且每个土地均有一个既定的城市更新收益率，只有达到这个地块的最小的城市更新收益率这个更新才会被进行。其中被政策允许进入正式更新的地块且收益率达到限定值时，会进行正式城市更新；没有被政策允许进入城市更新市场的地块但收益率达到限定值时，会发生非正式更新，但二者的共同点是只要达到限定的收益率，便会发生更新。所以当地方政府提供土地发展权政策和城市更新政策不变时，收益率达到b1，城市中地块A可以达到这个收益率，于是地块A便可以进行城市更新，收益率要求为b2，城市中的地块A和地块B都可以达到这个收益率，所以两个地块均可以进行城市更新，并且此时城市更新中的总资金量为进行这两个地块更新的总量q2，由此可以推断，城市中城市更新的总资金量与城市更新收益率成负相关（图2）。

图2 城市再开发需求曲线 来源：自绘

在经济学中，一种商品的价格由市场上的供给和需求所共同决定的，并且经过市场这双看不见的手会将供给与需求均衡到一个稳定的状态，一旦产生非均衡的状态，市场必然会通过某种方式来进行调节，使之达到均衡^[17]。城市更新是一个各利益群体博弈的过程，并且不同利益主体有着不同的诉求，产生不同的行为，而不同的行为会对城市更新所需资本的供给和需求曲线均产生影响并且互相影响，供需曲线变化后达到的平衡则决定各个发展阶段城市更新所需资本的总量，即可得到城市更新发生的总量。接下来以广州市城市更新历程为例，用供需模型解释政策对于各利益群体行为的影响，进而影响整个城市的城市更新进程。

作为一座老城，广州从上世纪90年代往后就进行了丰富的城市更新实践，并产生了几个具有鲜明特点的更新阶段；此外，广州是第一个在机构设置中成立城市更新局的城市，且在城市城市更新局的前后出台过一系列的政策，在制度设计的探索有较为领先；再次，广州的城市更新实践的市场化程度较高、资本较为活跃，存在一个稳定的竞争市场，在中国城市中具有很强的代表性。因此，本研究以城市更新供需关系的角度对广州的城市更新阶段进行分析。

20世纪90年代，国有土地的有偿使用和住房商品化改革，为城市更新提供了巨大市场经济动力并释放了土地市场的巨大潜力^[18]。各大城市，通过房地产、金融业与更新改造的结合，推动了以“退二进三”为标志的大范围的旧城更新改造。

1992年，广州引入市场机制，进入高速的开发建设时期，城市建设不仅向周边郊区迅速扩张，同时也在广州老城区进行大量的再开发活动。广州老城区中危旧房数量巨大，地方政府因资金不足从而引入市场资金的注入^[1]，此时的地方政府垄断了土地的一级市场，其对有更新需求的土地能否进行更新起到了决定性的作用，但是由于政府对危旧房更新的鼓励政策，使得只要地块有更新需求便均有权利进入市场被资本方所挑选。又由于90年代我国顺应全球化的时代浪潮扩大对外开发程度，大量外资涌入中国并使中国深度加入到全球的贸易分工体系中^[19]，国内市场中流动着大量可用的资本。城市更新的空间生产作用在此阶段被充分挖掘，形成了一个没有受到抑制的基本模型（图3），在模型中可以认为在城市中全部有更新需求且达到了资本所界定的城市更新率均会被更新。

这一阶段，由于地方政府缺乏对于更新项目的规划管控，市场中的资本力量对于资本剩余无休止的追逐，屡屡突破旧改项目使用强度的规划指标，对老城区的城市风貌、街巷肌理造成了十分严重的破坏。

图3 供需平衡初次形成 来源：自绘

进入21世纪，“东进、西联、南拓、北优”被纳入到广州城市发展的发展战略中，强调广州从扩展阶段迈入优化和提升阶段。并借亚运会举办的契机，优化旧城产业结构，将旧城改造作为德政工程和民心工程来实施^[20]。

一方面，在上一阶段出现了地方政府利用公权力寻租的现象，与开发商形成“政企联盟”获得了可观的收益, 并且利益的增加不少于社会成本的损失，而此部分成本则为城市更新所产生的负外部效应，需要由社会大众或下届地方政府所承担，中央政府保证城市更新的公平与正义，要求收紧“收储—再出让”的更新途径。1999年广州市政府在此背景下，禁止私人开发商参与城市更新项目。政府不允许私人开发商参与城市更新项目，阻断部分资本对城市更新的供给，导致资本对于城市更新收益率变得不敏感，增加了供给的难度（图4a）。另一方面，广州老城区仍有大量破败不堪的危旧房和工业园区，地块渴望更新的需求仍然旺盛，所以此时地方政府需要积极介入，由区国土房管局组织实施，市政府、区政府、个人三方共同出资的方式进行城市更新，地方政府担任了主要资金供给者的角色。由于地方政府可以投入的资金十分有限，且三方共同出资的利益博弈问题十分困难，政府在进行城市更新的过程中完全不追求盈利，使得此时可以有部分更新进行，但效果远远差于开发商介入的情形（图4b）。

此阶段，地方政府投入了大量资金，但是几乎没有收益且进行的城市更新项目通常仅局限在立面整饬、“平改坡”等美化阶段，没有从根本上解决老城产业较为低端、交通拥堵、公共服务设施缺乏、居住条件落后等问题。

图4潜在供给反复徘徊 来源：自绘

2009年，为应对建设用地短缺等问题，广州响应广东省和原国土资源部联合推动的集约用地示范省的政策，促进包括旧城、旧村、旧工厂的“三旧”改造，此阶段重新允许开发商的介入并将业主也纳入到城市更新利益再分配的利益联盟中。

首先，由于上一阶段大量的非正式更新的产生，造成了国土土地利益的流失，此阶段地方政府通过土地出让金返还、协议供地等方式，提供了与业主进行利益共享的途径，使得产权主体有动力并有利所图从而进行土地的正式更新。对于国有土地旧厂房，允许业主自行改造，可以通过补缴地价的方式转变土地使用性质，也可以通过政府组织公开出让，分享土地按出让金成交价的60%；对于村民集体土地，通过“协议出让、自行改造”的方式赋予农村集体土地的土地发展权。地方政府通过政策的制定，提供各类土地进行正式更新供给的途径，降低城市更新的交易成本让更多有更新需求的地块可以进入市场中，加强资本了对于城市更新项目的收益率的敏感程度，大大加快了“三旧”改造的进程（图5a）。其次，地方政府除了扩大了可城市更新地块的范围，还进行了大规模的税费减免，针对旧村改造，如减免了农转用地的新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦费等。税费的大规模减免，提高了城市更新项目的收益率，资本投入更少的资金便可进行城市更新（图5b）。

图5 潜在供给持续增加 来源：自绘

最后，地方政府允许更多的城市更新类型进入市场与税收支持两个政策叠加效果促进资本大规模进入城市更新项目，全市共批复城市更新项目373个，其中80％是房地产开发项目^[21]，而且显示出了资本对于城市空间“挑肥拣瘦”的现象，只有当城市更新项目的收益率达到一定数值时才会被资本进行更新，而通常只有位于城市中的交通枢纽、环境优越或公共服务设施充足的地块收益率较高。虽然此阶段政府增加了地块正式更新的途径并降低了相关的税费，但并不能从根本上扭转资本对于利益追逐的行为，相关手段只是扩宽了可更新地块的边界。

2015年，广州市成立全国第一专门的城市更新机构——城市更新局。地方政府开始对上一阶段城市中产生的“补丁式”的更新改造进行反思，并且希望从根本上解决市场只会追逐利润而不会考虑公共利益的本质，更加强调城市更新需要服务于城市的整体战略目标，并对城市更新的利益分配做了更加详细的限定。

首先，广州市政府开始划定城市更新片区，加强了从片区到街道、全区的统筹，从单个项目改造向连片改造转变，将一个地块的收益率与其周边地块共享，提高原先收益率较低、资本不愿意进行更新的地块收益率，降低原先收益率高的地块收益率，这样使得开发商会在折中的收益率下进行更新，但总量也会随之减少（图6a）。其次，2015年，政府颁布《广州市城市更新办法》将“微改造”作为一种重要的更新改造方式，强调历史文保、产业升级等方面。历史街区多采用与企业合作的方式，在不增加建筑量的前提下，提升片区的环境品质和业态；工业用地则为业主如果将用地转型为创意产业等新兴业态，可参照工业用地性质进行整治修缮，政府不额外收取土地出让金。政策目的是为了减少资本对于拆除重建的倾向、降低微改造类的资本所需的收益率，促进收益率较低的地块发生更新（图6b）。

图6  供需双向效用叠加 来源：自绘

最终，在成片开发的政策导向下，更新项目的收益率被均摊，降低了拆除重建的潜在收益，而微改造项目的收益离所需的收益率距离较远即使有政策补贴，但由于鼓励机制不完善，也只有少部分可以进行更新，总体而言此阶段市场进入停滞状态。

城市更新是通过土地再开发利用的方式对现有利益格局的重组，并伴随社会空间和经济空间的改变。文本基于空间生产理论，在供需视角下解释存量更新阶段城市更新政策与实施进程的内在逻辑和变迁机制，以下是基于上述研究从对城市更新政策设计效率和城市更新中产生问题的内在原因的结论与讨论。

不同阶段的制度设计都有其独特的产生背景和预期实现目标，但在实际实施过程中有些政策可以达到较好的成效而有些政策会阻碍总体城市更新进程。并且去根据以上政策阶段可以看出，政府出台的政策可以改变市场中的供给曲线，也可以改变市场中的曲线，通过一般的政策（如增减可被允许正式更新的地块类型和提供税收优惠等）便可较为显著地影响供给曲线，而需求曲线的影响则需要更为本质的政策方法才能改变（如使本身不需要更新的地块产生更新需求或使一个地块与其他地块联合收益率直接改变）。根据供给和需求曲线的变化趋势，当市场中的供需曲线弹性系数较大、较为敏感时，再出台相应的政策此时实施效率较高，所以政府可以结合不同情况下的供需曲线弹性系数，判断出下一阶段的最优政策。

在现代工业社会中，资本的生产逻辑是基于对于生产剩余产品并通过不断地更多的剩余产品而产生剩余价值，进而不断地累计，在城市更新中这体现为大规模、高频率的拆除重建，忽略历史文化、社会网络和产业升级等方面。地方政府在城市更新过程中，由于其具有公共属性，在不同更新阶段均会引导资本向其希望的历史街区保护、老旧小区微更新等具有较强正外部性的更新类型方向发展。但是在工业文明背景下，如果政府不将其期望的更新类型产生的正外部性内部化或者说不将其正外部性量化并完全内化，对于资本的吸引力是严重不足的，这就会造成资本流向与政策导向的错位，降低城市更新政策实施效率。地方政府运用成片开发以一个收益率较高的项目撬动调动一片更新改造的方式是对于资本的预期过于乐观，出台任何城市更新相关的政策都不能从根本上改变资本逐利的本质。地方政府可以通过新的、其他部门的政策鼓励方式，鼓励其他跨界企业参与，在不影响城市风貌的情况下，给予补贴，如减免企业税、增加公益项目广告效益或使其在更新过程中获得的外部效应大于本身的经济收益，进而从其他部门进行城市更新项目发生的激励。

城市更新政策屡次希望将产权所有人拉入利益共享联盟中，但多次并不是实现其原本的目的，反而加剧了城市更新成本，阻碍了城市更新的实施。造成以上现象的原因是由于产权人在资源的二次配置过程中完全处于劣势地位，不论是地方政府通过“政府收储—拆迁安置—政府出让土地”的整个过程和固化的拆迁补偿标准还是放宽产权人自主更新和与开发商合作的模式，产权人都不拥有有效的谈判能力。不论在被地方政府或被市场所裹挟情况下，产权人都希望在更新过程中获得标准内允许的利益最佳，但产权人的意愿通常对于城市更新项目的供给和需求没有影响，所以也导致了产权人在城市更新过程中地位的缺失，进而使得目前无论通过何种政策方式都无法从根本上让产权所有人加入到城市更新过程的博弈中。

参考文献（上滑查看全部）

*本文为2021中国城市规划年会论文。

基金项目：国家自然科学基金面上项目（51978447），天津市高校研究生科研创新项目（2020YJSB092）。

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