四川全面推行以片区为单元编制乡村国土空间规划

为推动乡村振兴，促进县域高质量发展，2019年，四川启动了乡镇行政区划和村级建制调整改革。在此基础上，分三批次开展全省片区乡村国土空间规划编制工作。目前，已全面完成第一、二批次675个乡镇片区规划，第三批次编制工作正在有序进行。四川的乡村国土空间规划工作有以下鲜明特点。

一、强化县域统筹，划分乡村片区，推动重塑县域经济地理版图

打破行政区划和建制界限，划分乡村片区，统筹优化国土空间布局、生产力布局、基础设施和公共服务设施布局、新型城镇化和乡村振兴发展布局，助力乡村全面振兴。

——突出中心带动，优化资源要素配置。

准确把握城乡发展规律和发展趋势，引导资源要素向中心镇村集聚，进一步做强公共服务、商贸经济等功能，形成一批中心镇和中心村，围绕中心镇村设置片区，强化区域统筹协调，以强带弱聚合力，促进片区内各镇村经济协同发展、优势互补，加快培育县域经济新支撑。

德昌县各乡镇受地形、生态保护等因素影响，适宜城镇建设的空间差异显著。山区乡镇空间资源紧张，城镇建设承载能力较弱。因此，片区划分工作中，在资源承载能力较强的河谷乡镇中综合研究确定中心镇，将地域相邻、优势互补的河谷与山区乡镇划入同一片区，充分发挥中心镇辐射作用，跨行政区拓展发展空间，以河谷带动山区，促进片区整体经济水平提升。

 

图1 德昌县乡镇级片区划分示意图

——聚焦做强产业，促进集中连片发展。

聚焦产业兴旺，以产业规模化、特色化发展为主线，充分尊重镇与镇之间、村与村之间的经济联系，顺应地方历史上长期形成的生产生活习俗，把产业关联度较高、易于集中连片产生规模效应的区域整合为一个片区，优化产业发展布局。

绵竹市片区划分工作中，在更大范围内研究自然资源禀赋和现有产业基础，突出片区特色，推进关联度较高的产业连线成片、规模发展，促进乡村一二三产业融合发展，共划分四个乡镇级片区，分别为立足酒文化、年文化、德孝文化的孝德片区，立足自然本底、生态优势的汉旺片区，立足农业种植基础的富新片区和立足工业基础的新市片区。

 

图2 绵竹市乡镇级片区划分示意图

——尊重基层民意，充分体现群众诉求。

把当地群众认可不认可、支持不支持作为衡量划分工作成功不成功的重要标尺，通过广泛征求当地居民、基层干部的意见，确保划分方案符合当地实际、得到各方认可、达成广泛共识。

德昌县片区划分工作中，按照“住下来、融进去”要求，县自然资源局负责同志随同技术团队分头分组，采取现场踏勘、部门座谈、问卷调查、入户访谈等多种方式，深入每个行政村开展实地调研，召开各层级座谈会100余场，广泛了解乡村发展情况和群众干部诉求。

——坚持禀赋相似，尊重自然地理格局。

立足四川地形地貌多样的客观实际，针对平原、丘陵、山地、高原等不同区域地理特征，充分考虑植被、气候和水文等资源要素的相似性，尊重县域自然地理格局，确保片区在自然环境禀赋上相对一致，推动片区之间形成差异化、特色化发展格局。

丹巴县四水归一河的流域特征显著，全县形成革什扎、大金川、小金川、东谷河、大渡河等五大高山河谷型流域，封闭性、单向性特征明显。县域呈现单中心、线性发散状空间结构，沟谷之间经济社会联系不畅。因此，在片区划分工作中，将流域特征作为划分重要考虑因素，沿五条流域划分形成县域片区基本轮廓，充分顺应自然地理格局。

 

图3 丹巴县乡镇级片区划分示意图

——注重规模适度，提升服务治理效能。

充分考虑地形地貌条件、生产生活方式、基层治理能力等因素，以便于整合基层力量、便于统筹各类资源、便于提高治理效能为目标，确定合理的服务半径，“宜大则大、宜小则小”，因地制宜确定片区人口和面积规模尺度。原则上2-5个镇或村划分为一个镇级或村级片区。原则上乡镇级片区不跨县，一般不将单个乡镇、村重复或拆分划入不同片区。

合江县片区划分工作中，从人的出行方式和实际需求出发，以通勤时间测算中心镇村服务半径，确定片区规模。同一乡镇级片区内的居民商贸、医疗与教育等活动需依托中心镇，其合理通勤时间与人可接受的心理有关，考虑以小汽车为出行方式，一般不超过30分钟；同一村级片区内合理通勤时间与农业耕作习惯有关，考虑以摩托车为出行方式，一般不超过15分钟。

 

图4 合江县乡镇等时圈分析图

全省共划分乡镇级片区809个，设置700个中心镇（部分县级政府驻地未设中心镇）、7392个中心村。

二、立足片区发展，编制乡村规划，绘就宜居宜业和美乡村蓝图

 

充分发挥乡村规划在乡村发展中的总牵引和主抓手作用，四川在推进规划编制中，坚持系统谋划、多规合一，按照以城带乡、城乡融合的县域空间统筹发展思路，推动生活空间、产业空间、文化和生态资源、基础设施空间优化，为宜居宜业和美乡村建设创造新空间、释放新动能。

——注重底线管控，夯实空间利用基础。

优先划定永久基本农田保护线，在平原地区推进耕地“小并大”“旱改水”，丘陵及山区推进“坡改梯”提升耕地质量，进一步筑牢粮食安全底线。细化落实生态保护红线，推进山水林田湖草沙系统治理，优化乡村水系、林网、绿道等生态空间格局。科学划定城镇开发边界，针对土地要素配置趋严趋紧的形势，严格落实节约集约用地制度。统筹划定历史文化保护线，明确世界文化遗产、历史文化名镇名村、传统村落、各级文物保护单位等保护范围和管控要求。

以德昌县麻栗片区为例，其中部河谷良田被区域基础设施与农房建设分割现象突出，耕地破碎程度偏高，按照还河谷宜耕空间于耕地思路，引导线性基础设施邻山廊道建设、农村居民沿山缓坡聚居。规划优先将集中连片、质量等别较高的耕地划入永久基本农田。河谷地区按照高标准农田建设要求，通过农用地整治，优化耕地布局，提高耕地连片度，山区积极实施坡改梯工程，结合建设用地腾退在规划中补充耕地，规划后耕地平均地块面积提升6.6亩。

 

图5 德昌县麻栗片区耕地坡改梯项目实景

——注重产业兴旺，推动现代农业发展。

推动优势种植业规模化发展，建设现代农业园区，预留农村新产业新业态用地，推动产业链向农村电商、农产品加工、冷链物流等环节延伸。创新产业布局和空间供给模式，较大规模的工业企业，支持采用充分挖掘存量、合理配置增量建设用地的方式，引导相关产业向县城或中心镇园区集中；直接服务种植业和养殖业的农产品加工等产业，支持采用集中使用集体建设用地的方式，引导相关产业集中布局在一般镇或规模较大的中心村。

以什邡市师古片区为例，规划按照“化零为整，调小变大”的思路，大力推动工业入园，培育壮大乡村新产业新业态。建设现代农业园区，在确保粮食安全的前提下，扩大特色农产品种植规模，配置生产、加工、存储、流通设施，推动农业现代化发展。调整优化乡村工业结构，推动零散分布的家具企业向园区集中，植入家居生活体验馆等业态，推动师古片区家具制造业向研发设计、博览展示、仓储物流等高附加值产业发展升级。推动农文旅产业融合发展，深挖中式雪茄文化、川芎中医文化、张师古农学文化等资源内涵，发展片区滨水生态休闲和农业观光旅游等业态。

——注重设施配置，引导要素精准投放。

围绕镇村体系建设，分级分类确定配置标准，引导公共资源向中心镇村适度集聚。人口稠密的平原地区，在中心镇配建较高标准的中小学、参照县医院的标准建设卫生院等设施，在一般镇结合具体情况保留生源充足的小学等设施；地广人稀的山区，在中心镇设置小学和卫生院，一般镇设置幼儿园、卫生室，中学和县医院等在县城集中设置。

以夹江县新场片区为例，规划中采用“保留、提升、转型、新增”等方式，在中心镇新场保留中小学、扩建卫生院作为县域医疗次中心、新建中心消防站，在一般镇吴场新建养老院，闲置小学改建为研学实践教育基地，盘活原永青乡乡政府办公场地及周边闲置工业用地等，建设茶产业研发中心，拓展片区农事服务、育种研发、精深加工和乡村振兴展示等功能。

 

图6 夹江县新场片区公共服务设施规划

——注重品质提升，改善乡村人居环境。

优化农村居民点布局，引导“宜聚则聚、宜散则散”，鼓励平原地区采取“小组微生”、丘陵和山区采取“大分散、小聚居”布局模式，塑造山水、田园与乡村相融的空间形态。强化农房风貌引导管控，结合当地建筑特色和居民生活习惯，因地制宜确定乡村建筑总体风貌，制定建筑风格指引。补齐农村人居环境短板，完善垃圾收集、污水处理、卫生厕所等设施。

以丹巴县环县城片区为例，片区拥有宜人的气候条件、富集的矿产和水能资源，是嘉绒藏族文化腹地。立足高山峡谷空间景观特征，结合生态文化旅游功能，采取“散点式、簇群状”模式布局居民点，加强碉楼、传统村落及周边环境的整体保护，延续古碉藏寨文化景观价值，制定具有地域特色的建筑风格指引，指导镇村风貌品质提升。

 

图7 丹巴县环县城片区三道桥村居民点效果图

——注重中心引领，建强县域发展支点。

做大做强中心镇，适度拓展城镇发展空间，引导产业、人口和要素集聚，提升设施配置标准，增强承载能力和服务功能。做优做美一般镇，盘活城镇低效闲置用地，补齐短板类设施，加强镇区环境综合整治，控制城镇建设规模。

以合江县先市片区为例，其位于丘陵低山地区，针对合力凝聚不够，整体经济发展质量不高等问题，构建了“1个中心镇、3个一般镇、5个中心村和32个一般村”的镇村体系。通过建设指标倾斜、战略留白、闲置低效用地盘活等方式拓展中心镇发展空间，提升中心镇先市的承载能力和服务功能；延续优化其他一般镇特色，在补齐设施短板的基础上，规划城镇建设用地基本保持不变或减量发展。

 

图8 合江先市片区镇村建设规划图