自然资源部：2023年工作这么干

严守资源安全底线

党的二十大吹响了奋进新征程的时代号角。在全面贯彻党的二十大精神的开局之年，全国自然资源工作会议深入领会党的二十大精神，深刻把握建设人与自然和谐共生的现代化的重要要求，深刻把握推进国家安全体系和能力现代化的重大任务，强调严守资源安全底线，这是自然资源系统居安思危的深长考量和深远谋划。

国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。当前，我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标，但同时又面临极其复杂严峻的内外部环境，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生，我们必须居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。党的二十大报告用专章部署推进国家安全体系和能力现代化，强调要以新安全格局保障新发展格局，统筹好发展和安全两件大事，实现高质量发展和高水平安全良性互动。自然资源工作涉及粮食、能源资源、经济、深海极地、国土等重大安全，肩负重要使命。我们要坚定不移贯彻总体国家安全观，把完善自然资源领域国家安全体系的重任牢牢扛在肩上，以高水平资源安全促进高质量发展。

当前自然资源领域安全形势不容乐观。粮食安全方面，满足14多亿人口需求，我国每年进口的农产品折算成耕地高达9亿亩；国内每年的粮棉油糖菜播种面积需23亿多亩，按复种指数倒推，18亿亩耕地红线是维护口粮绝对安全和谷物基本自给的底线，不能有任何闪失。能源矿产安全方面，我国石油、铁、锰、铜、铝等战略性矿产资源对外依存度高企，未来锂、钴、镍等新能源和新材料矿产需求还将快速增长，国际矿业形势深刻影响我国经济安全。地理信息安全方面，传统的测绘管理方式和手段难以适应高精度卫星定位、高分辨率卫星遥感和人工智能、大数据以及自动驾驶技术等的发展，地理信息安全管理制度面临挑战。防灾减灾方面，受气候变化、人类活动影响，防灾已从季节性工作转变为全年性工作，守护人民群众生命财产安全的任务一刻也不能放松。

“不困在于早虑，不穷在于早豫。”全国自然资源系统必须把严守资源安全底线作为谋划和推动工作的前提，切实增强维护资源安全的能力，不断强化安全保障体系建设，有效防范化解各类风险挑战，随时准备应对更加复杂困难的局面，下好先手棋、打好主动仗。

我们要牢牢守住18亿亩耕地红线，全面夯实粮食安全的根基。坚持良田粮用，坚决遏制耕地“非农化”、有效防止“非粮化”；全面落实耕地保护党政同责，将18.65亿亩耕地保护任务带位置分解下达，实行严格考核、重大问题一票否决、终身追责；巩固耕地和永久基本农田划定成果，全面落实“两平衡一冻结”制度，确保可长期稳定利用耕地不再减少。

我们要提高矿产资源国内供给储备保障能力，把能源“饭碗”牢牢端在自己手上。加强基础地质调查；全面启动新一轮战略性矿产国内找矿行动，加强重要能源矿产资源国内勘探开发和增储上产；配合做好煤炭、钾盐、铁矿保供；研究不同情景下矿产资源安全国内供给的底线，完善资源安全监测预警体系；推动实施矿产地战略储备工程；理顺税费金关系，调动社会资金投入勘查找矿的积极性。

我们要强化测绘地理信息安全监管，为数字中国建设保驾护航。推进测绘地理信息数据产权、授权和安全治理等基础制度创新建设，推广安全可信的地理信息技术和设备。制定智能网联汽车时空数据安全处理和传感系统安全检测方面的强制性国家标准；加强卫星导航定位基准站安全管理。健全基础测绘和重大测绘项目的数据安全保障措施。

我们要加强地质、海洋灾害防治，全力筑牢人民安全防线。建立健全地灾综合防治体系，推行“隐患点+风险区”双控模式；加强地面沉降监测网建设；持续推进全球海洋立体观测网工程，构建海洋环境预报自主业务体系；实施海岸带保护修复工程，提升抵御海洋灾害的能力；加强应急测绘力量和能力建设。

严守资源安全底线，夯实资源安全基础，是自然资源工作的头等大事、永恒课题，容不得承平日久、消极懈怠的心态。自然资源系统要切实增强政治意识和责任意识，准确把握新时代资源安全态势，深入贯彻总体国家安全观，牢牢把握防范化解自然资源领域风险挑战的战略主动；要坚持底线思维，增强忧患意识，把困难、风险思考得更深入一些，把工作做得更细一些，付出更为艰巨、更为艰苦的努力，有效应对外部环境的不确定性；要坚持系统观念，全局性谋划、系统性布局、整体性推进，统筹解决好开发与保护的关系，在多重目标中寻求和实现高水平资源安全和高质量发展的良性互动。

国之大者，安全为要。让我们始终胸怀“国之大者”，保持“时时放心不下”的责任感，敢于斗争、善于斗争，打好防范和抵御风险的有准备之战，打好化险为夷、转危为机的战略主动战，不断开创新时代资源安全新局面，为经济社会大局稳定筑牢坚实基础，让中国号巍巍巨轮乘风破浪，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上行稳致远。

优化国土空间格局

走上新时代新征程，自然资源工作要坚持系统观念、守正创新，将“优化国土空间格局”放在党的二十大对自然资源管理的重大部署要求中去理解和实践。

当前，我国经济发展的空间结构发生深刻变化，区域分化明显，区域、城乡、陆海空间发展不平衡不充分问题亟待解决。自然资源工作着力优化国土空间格局，就是要按照党的二十大要求，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，服务重大战略实施和区域协调发展，在加快构建新发展格局中主动担当、有效作为。

优化国土空间格局，要健全主体功能区战略和制度，细化主体功能区划分，制定差异化政策。基于自然地理格局、人口经济分布和城镇化阶段等特征，统筹落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略实施，优化农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区空间格局。依托城市群、都市圈和中心城市，整体考虑区域要素配置，形成承载多种功能、优势互补、区域协同的主体功能综合布局。对此，重点要结合国土空间规划编制实施，完善主体功能区战略传导落地有效机制。结合省级国土空间规划合理优化调整县级行政区主体功能定位，结合市县规划因地制宜细化乡镇主体功能定位，合理划定规划分区，探索在详细规划中传导落实主体功能战略的具体路径。

优化国土空间格局，要着力推动新型城镇化战略和乡村振兴战略实施，构建大中小城市和小城镇协调发展、城乡融合的空间格局。围绕区域重大战略，推动国土空间规划编制实施，改革完善详细规划编制实施管理制度，有序推进城市有机更新。围绕全面推进乡村振兴，支持有条件有需求的村庄分区分类编制村庄规划，引领乡村建设行动，促进形成乡村产业集中布局和一二三产业融合发展的空间格局。围绕构建国土空间开发新格局，严格落实“三区三线”空间管控要求，系统解决农业、生态、城镇功能空间的矛盾冲突，促进城乡融合发展。其中，要扎实推进全域土地综合整治，因地制宜推动“耕地下山、林地上山”，使农业生产空间布局更加符合自然规律；健全国土空间生态修复规划体系，持续推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，着力优化生态空间；推动城镇建设向盘活存量、优化结构、提升质量转变，加快构建内涵式集约型绿色化城镇空间。

优化国土空间格局，要推动陆海一体化发展，实施覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制制度，构建陆海协调、人海和谐的国土空间新格局。陆海统筹是建设海洋强国的重要指导思想，也是实现陆海一体化发展的根本途径。准确认知陆海自然地理、自然环境、生态系统之间既相互影响又高度关联，把握陆海的主要功能定位，强化陆海空间功能协同。立足陆海生态系统的完整性和连通性，系统谋划陆海资源开发利用，统筹布局山水林田湖草沙一体化保护与系统治理工程。立足沿海地区陆海相济的发展特征，统筹近海、海岸线、海域和海岛空间综合管理，系统考虑陆海资源开发利用空间需求，合理有序和节约集约利用陆海空间各类资源。基于陆海统筹优化海洋空间格局，要推动海洋经济深度融入区域重大战略，明确重点行业用海的空间准入、空间布局、集约用海要求，提升陆海协同的可持续发展能力。

作为持续深化国土空间治理改革的重要内容，优化国土空间格局离不开坚实的法治保障和科技支撑。对此，要推进国土空间开发保护法、国土空间规划法以及相关立法工作，与执法督察协同，加强国土空间规划实施监督。同时，统筹推进科技研发、技术攻关、创新平台、标准体系、人才工程和学科建设，赋能国土空间治理体系和治理能力现代化。在此基础上，持续推进智慧国土建设与应用，全面建成国土空间基础信息平台，以国土空间规划“一张图”实施监督信息系统为基础，推动国土空间治理数字化转型。

知责思进，积沙成塔。我国首部全国国土空间规划纲要对国土空间作出全局安排，建立以“三区三线”为核心管控的长效管理机制，整体谋划国土空间开发保护新格局。优化国土空间格局，时下最紧迫的就是要全面贯彻实施全国规划纲要，加快推进各级各类国土空间规划编制实施与监督管理，加强国土空间规划对相关专项规划的指导约束作用，健全主体功能区制度，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化，推动经济社会发展绿色化、低碳化的高质量发展做好空间保障。

大道至简，实干为要。新征程充满光荣和梦想，我们需要保持战略定力，加快构建国土空间开发保护新格局，为美丽中国建设开创更加美好的未来。

促进绿色低碳发展

新时代奏响高质量发展的最强音。“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。”党的二十大昭示，发展是党执政兴国的第一要务，同时发展应是高质量的发展，中国将继续向绿色经济要红利，实现高质量发展的最美跃升；将继续让蓝天青山绿水成为普遍形态，铺就美丽中国的最美底色。

新征程赋予新使命。绿色低碳发展是化解我国资源环境紧约束的根本出路，是促进经济结构升级的必然要求，是满足人民对美好生态环境需要的必然选择。党的二十大要求，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展；实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用；提升生态系统多样性、稳定性、持续性。中央经济工作会议提出，要推动经济社会发展绿色转型，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，建设美丽中国。作为全民所有自然资源资产的“所有者”和生态文明建设的“主力军”，自然资源部门担负着在高质量发展中守土尽责提供要素保障、在建设美丽中国中持续发力守护生态安全的历史重任。

新使命催生新定位。自然资源部门完整、准确、全面贯彻新发展理念，深刻把握推动高质量发展的关键环节，将促进绿色低碳发展作为今后一个时期的重点工作。这是自然资源部门立足基本国情，统筹处理人与自然、发展与保护、当下与长远、整体与局部等关系，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好发展道路的重大改革谋划。随着我国经济快速发展，一方面，我国资源需求持续增长与供给趋紧的矛盾日益加剧，“三生”空间叠加与各业争相占用的矛盾更加凸显；新型城镇化发展的用地需求仍将持续增长，统筹兼顾生态安全、粮食安全与经济社会发展的难度加大。另一方面，我国人均自然资源少的国情没有改变，在自然资源利用上我们没有大手大脚的本钱。第三次全国国土调查成果显示，我国人均耕地面积仅1.37亩，只有世界平均水平的1/3，全国建设用地比“二调”时增加1.29亿亩，城乡建设用地集约不够问题依然突出。国土是高质量发展的空间载体，近年来，我国积极治理生态空间无序开发、过度开发和分散开发，国土生态保护修复取得了一定成效，但局部地区生态功能、生物多样性退化趋势还没有得到有效遏制，生态安全的基础还不牢固，生态系统碳汇能力有待提升，同建设美丽中国的目标相比还有较大差距。

新定位呼唤新作为。绿水青山就是金山银山，全国自然资源系统要努力以较少的资源消耗、较小的生态损失支撑更大规模的经济发展，从单纯保障向底线约束转变。要像爱护眼睛一样保护自然和生态环境，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，增强生态系统碳汇能力。

善弈者谋势，善治者谋全局。促进绿色低碳发展是一项检验自然资源治理体系和治理能力的大系统工程，全国自然资源系统要在全局性谋划、系统性布局、整体性推进上下足功夫，加快完善促进绿色低碳发展的治理体系，尽快形成促进绿色低碳发展的新局面，“多力并驱”加速经济社会绿色低碳发展的“进度条”。

要优化资源要素保障方式，增强保障绿色低碳发展的能力。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，规范重大项目用地清单，以国土空间规划和真实有效的项目落地作为配置土地计划依据。完善“增存挂钩”机制，按照“基础指标+盘活指标”方式下达土地计划。深化资源要素市场化配置改革，健全城乡统一的建设用地市场，探索建立建设用地指标跨区域交易机制。科学合理制定围填海管控规则，保障国家重大项目及行业、民生用海用岛。发挥测绘地理信息作为新型生产要素、新型基础设施的作用，加快实景三维中国、智慧城市时空大数据平台建设，推动时空大数据与自然资源管理深度融合，实现以数据换资源，以数据换空间，更好地服务数字中国建设，赋能绿色低碳发展。

要提高自然资源利用水平，激发绿色低碳发展的活力。实行最严格的节约集约用地制度，扩大城镇低效用地再开发试点，推动土地开发用存量换增量，用地下换地上，用资金、技术换空间。完善土地节约集约利用评价制度，推广应用节地技术、节地模式和示范县（市）经验。以城市更新为抓手，深化工业用地配置改革，建立政府与不同权利主体的利益分享机制，推动城市内涵集约发展。以全域土地综合整治为抓手，提高农村资源环境承载力，破解乡村产业用地难题，延长土地整治产业链、价值链和生态链，激发乡村振兴活力。推动矿产资源绿色勘查和绿色矿山建设，探索建立低效利用海域退出机制，促进建设项目节约集约使用林地和草地。

要坚持整体保护系统修复综合治理，释放绿色低碳发展的潜力。严格生态保护红线监管，扎实推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。健全国土空间生态修复规划体系，完善生态修复技术和标准规范体系。聚焦国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等重点区域，加快实施“双重工程”，科学开展国土绿化行动、推进实施山水工程、废弃矿山生态修复、海洋生态保护修复工程。本文为“规划师笔记”精选文章。建立源头保护和全过程全链条修复治理相结合的机制，制定生态修复治理与自然资源再开发再利用相结合政策，健全多元化市场化激励机制。实施生态系统碳汇能力巩固提升专项行动，开展地质碳汇国情调查。创新生态保护补偿和生态产品价值实现机制，促进生态产业化和产业生态化，实现自然资源资产资本的循环利用和保值增值。

笔墨当随时代。高质量发展的新领域新赛道、新动能新优势就在绿色低碳发展文章里。起笔落墨展风采，谋篇架构见真功。以自然资源之笔，书写中国“绿富美”的新篇章，自然资源部门当躬身力行、笃行不怠。

维护资源资产权益

“维护资源资产权益，更好发挥产权制度的激励约束作用，实现好、维护好、发展好各类自然资源资产产权主体合法权益。”站在第二个百年奋斗目标的新起点上，2023年全国自然资源工作会议就维护资源资产权益作了深入阐释和部署，为自然资源部门推进社会主义市场经济体系建设、全体人民共同富裕的现代化，立好了“指南针”、建好了“坐标系”。

“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”自古以来，产权就是稳定人心、推动经济社会发展的“定盘星”。面对全面建设社会主义现代化国家这项伟大而艰巨的事业，党的二十大报告作出了“构建高水平社会主义市场经济体制”的战略部署。“高水平”的重要体现之一就是产权有效激励。

产权激励是最大的激励。产权明，则主体活、要素活、市场活。一个愈发成熟的市场经济，需要更加完善的产权制度。作为市场经济运行的基础性制度，自然资源资产产权制度对完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国具有重要的基础支撑作用。党的十八大以来，自然资源部门全面推进自然资源资产产权制度改革，在摸清国有自然资源资产“家底”、开展自然资源统一确权登记、推进自然资源资产有偿使用、推行自然资源资产所有权委托代理等方面取得了积极进展，从资源管理向资源资产管理并重稳步迈进。但我们应该清醒地看到，当前的自然资源资产产权制度还不健全，一些深层次问题尚未完全破题，“所有权人权益不落实”“管理权责不明确”等状况尚未根本扭转，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责还缺乏有力抓手和法律支撑；城乡统一的建设用地市场尚未形成，矿产资源收益分配关系有待理顺，资源资产产权价值显化不够；自然资源信息和地理信息等数据产权和监管制度不够清晰……

难走的路是上坡路，难开的船是顶风船。越是改到深处，就越要辨明历史方位、把握发展大势，做到“咬定青山不放松”。只有牢牢牵住自然资源资产产权制度改革这个“牛鼻子”，解决好“根”上的产权问题，明确自然资源资产“归谁有”“归谁管”和“归谁用”，才能让国家、集体、企业、个人等各类产权主体的合法权益在自然资源保护、开发、利用的协调平衡中得到实现、维护和发展，才能建成一个高效有序运转的自然资源资产大市场。这也是自然资源事业实现继往开来的重要“动力源”。

我们要下好完善产权体系和丰富权能的“先手棋”，让山水林田湖草海告别权利交叉、权能缺位。只有体系完善了，才能有效维护所有者权益；只有权能丰富了，才能实现自然资源顺畅流转。眼下迫在眉睫的是，丰富不同门类自然资源资产权利，加快推进建设用地使用权、海域使用权分层设立，完善国有农用地、未利用地产权设置及处置配置规则，持续完善产业用地政策体系等，着力创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，逐步建立分类科学、权利明晰、权能丰富的自然资源资产产权体系。

我们要练好摸清家底和明晰产权的“基本功”，让山山水水有“明账”、有“主人”。一方面，深化自然资源统一调查，加快健全完善统一调查监测评价体系，持续做好年度国土变更调查，并在国土调查统一底图上开展水、森林、草原、湿地等资源专项调查，探索开展城市国土空间监测，在“一张底图”上管空间、管资源；另一方面，切实做好自然资源和不动产统一确权登记，提升不动产登记规范化便利化水平，做好房地一体的宅基地确权登记、农村承包经营权变更登记、土地经营权确权登记。同时，推动自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，为山山水水找到法定“主人”，让权益得保护、交易享安全。

我们要推动有效市场和有为政府的更好结合，让全民所有自然资源资产在缩小区域城乡差距、促进全体人民共同富裕中发挥更大作用。按照“充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用”的要求，加快自然资源要素市场化改革步伐，扩大全民所有自然资源资产有偿使用范围，健全资源环境要素市场化配置体系，如推进国有森林（林地）和草原有偿使用制度建设、推动建立统一的自然资源资产收益核算及管理制度、健全自然资源开发利用市场准入机制等，以“有偿使用”换“合理保护”，用“严格监管”防“市场失灵”，让国家所有者的权益和主张得到体现和维护，让全民都能共享自然资源资产化的市场红利。

我们要坚持厘清权责和履行权责“两手抓”，让权责定得清、落得实。加快构建统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的体制机制，深化基础理论研究，完善顶层设计，全面建立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的清单制度，创新中央政府直接行使所有权以及地方代理行使所有者职责的方式方法、全民所有自然资源资产配置和管理制度。同时，强化对地方政府代理履行所有者职责情况的评价考核和监督，落实领导干部离任审计要求，推动开展自然资源资产管理综合评价。有序推进资产清查统计核算，完善国有自然资源资产报告制度等等。

大江奔流，不舍昼夜；穿越关山，永远向前。建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国自然资源统一大市场，是自然资源事业滚滚向前路上的崭新时代考题，更是构建高水平社会主义市场经济体制的现实需求。保护产权是基石，也是保护生产力。牢牢把握“维护资源资产权益”的坐标定位，给所有合法产权人都吃上“定心丸”，让恒产者有恒心、投资者有信心，让被激活的自然资源更多更公平地惠及人民，是我们新征程上又一个奋斗起点。

    文章来源    

自然资源部 重庆市城市规划协会

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