规划问道
学习贯彻党的二十大精神·学思践悟
刘玲娜 葛建平
◆韧性城市建设，有望成为系统推动资源型城市转型、促进其可持续发展的有效解决方案
◆作为应对外界变化的有效响应方式，韧性城市可推动实现“减碳—安全—高质量发展”多重目标
◆做好资源型韧性城市发展的顶层设计，分区域、分类型、分阶段开展资源型韧性城市建设
从国际上来看，发达国家进入城市化高级阶段，自然和社会环境的变化仍然挑战着城市在转型中的适应能力。我国在经济发展方式升级换挡的同时，也同样要应对外界自然和社会环境变化。在“双碳”目标下，“降低碳排放及碳排放强度”的新要求，正在对我国的城市发展产生重要影响。
资源型城市承担着我国经济社会发展所需90%以上的煤炭和石油、70％以上天然气和重要矿产资源。伴随自然资源的持续消耗，资源型城市会出现产业结构失衡、生态环境破坏等矛盾和问题。据相关测算，在正常达峰情景下，2030年126个资源型城市（地级市）将以72.65亿吨的二氧化碳排放量达峰，约占当年全国二氧化碳排放总量的60%。这无疑加大了资源型城市维持自身发展和实现“双碳”目标的难度。
在资源型城市转型发展中，如何锚定“双碳”目标，摆脱化石能源与矿产资源依赖，寻求新的城市构建方案，至为关键。早在2013年，《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》提出加强重点污染物排放量控制并设定具体指标，已对资源型城市发展予以引导，但相关政策对碳排放及碳强度的约束效力有限。面对新形势、新问题，需要有新的思路、新的解决方案，以此设置现阶段合适的城市碳排放目标，倒逼地方政府积极解决碳问题，降低高污染、高能耗产业比重，促进产业结构低碳化发展的同时保障城市安全发展需要，让资源型城市走上绿色低碳的高质量发展之路。
实现“双碳”目标是一项系统工程。“双碳”目标下的资源型城市建设，需要综合考量碳排放、产业转型、区域发展、区域协调发展等多个方面。韧性城市建设，有望成为系统推动资源型城市转型，促进其可持续发展的解决方案。
“双碳”目标下，经济发展对化石能源的依赖程度逐渐减轻，客观上加速了资源型城市的衰竭步伐。然而，如果过快实施偏紧的碳约束政策，则会对资源型城市社会经济发展产生影响，并传导至资源密集型产业和区域。急速的产业转型和过早剥离部分处于关键节点的“双高”产业，会降低产业链的完整性和安全性。能源转型过快，会降低能源安全的保障水平，对城市发展造成冲击，甚至让资源型城市陷入新的困境，加剧地区发展的不平衡现象。
2015年通过的联合国可持续发展目标，将提升城市韧性作为全球可持续发展目标之一。近年来，建设韧性城市受到越来越多关注。在欧盟范围内，大约66%的城市基于韧性理念提出气候变化减缓计划，26%的城市有气候变化适应计划，17%的城市既有减缓计划又有适应计划。2021年，韧性城市被写入“十四五”规划和2035年远景目标纲要。2022年，国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出“加快转变城市发展方式，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市”。
作为一个综合、系统而复杂的概念，韧性城市是社会、经济、生态和治理水平等方面相互作用的结果。作为应对外界变化的有效响应方式，韧性建设能够在城市发展中形成“‘双碳’目标—经济发展—韧性城市”的传导机制，推动“减碳—安全—高质量发展”多重目标的实现。构建韧性城市，为“双碳”目标下资源型城市兼顾发展与安全提供了优化决策支撑解决方案。
“双碳”目标作为国家战略，已实现自上而下推动构建“1+N”体系，在《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指导下，能源、工业、交通运输、城乡建设等领域实施了一系列相关政策和方案。在这一体系下，可以针对各类资源型城市的特点，通过建立健全应急体系、评估机制、考核办法等，分区域、分类型、分阶段开展资源型韧性城市建设，在政策扶持、资金投入等方面加大支持力度，确保各项任务和政策落地。
韧性一词最初源于物理学，表示材料在塑性变形和破裂过程中吸收能量的能力。韧性越好，则发生脆性断裂的可能性越小。随后被生态学家定义为“系统所具有的抗压性与恢复性”，如今这个词语已成为社会和社区治理领域中的新概念。
将此概念衍生到具体的城市建设实践，可从社会、经济、基础设施、生态等领域提升城市韧性。在社会韧性方面，积极构建资源型城市现代化治理体系，提高现代化治理能力；在经济韧性方面，对于成长阶段和成熟阶段的资源型城市，未来发展重点在培育接续产业，在现有基础上注重韧性城市建设中的经济韧性建设；对处于衰退阶段和成熟阶段的资源型城市，应加快培育新兴产业，形成城市经济发展的新增长极。在基础设施韧性方面，要加强城市关键基础设施建设，特别是在资源开发、利用、保护等环节，防范化解重大生产安全和自然灾害事故。在生态韧性方面，要建立资源开发生态补偿机制和生态产品价值实现机制，强化生态文明建设示范区建设,将探索资源环境承载力监测预警机制，以韧性城市建设推进生态文明建设。
作者单位：
北京化工大学文法学院
中国地质大学（北京）经济管理学院
本文仅代表作者观点
原文始发于微信公众号（i自然全媒体）：“双碳”目标下资源型城市韧性发展前瞻 | 学思践悟
