【视点】全永燊：中国大城市交通市场化发展战略

自20世纪90年代中期以来，随着中国房地产改革的推进，城市土地开发已完全由市场主导。但迄今为止，城市交通基础设施建设、经营与服务还主要由政府主导。市场主导的城市土地开发与政府主导的交通基础设施建设走在彼此无交集的两条轨道上，从根源上二者难以融为一体，使得TOD模式在中国内地鲜有成功范例(见下图)。这直接导致城市空间拓展的无序及土地开发强度的均质化(无梯度级差)，城市空间结构调整的同时，未能实现城市功能布局的同步优化调整，人口与就业分布愈发失衡，出行距离快速增长、潮汐交通趋势日渐凸显。

轨道交通车站及周边开发模式权属矛盾

中国大城市公共交通发展模式曾经历政府与市场之间的摇摆。20世纪90年代采取完全放开的市场主导模式，导致企业片面追逐利益最大化、冷热线现象严重，公共交通服务的公益性无法实现。2004年之后，公共交通经营权陆续收归国有，采取政府主导的垄断(或近乎垄断)经营模式。发展至今，政府主导模式在服务宗旨、经营体制、运力配置及组织方式等关键要素上均愈来愈难以适应细分市场的多层次差异化需求，服务吸引力每况愈下(见下表)，以致公交优先发展战略的实施一再受挫。以北京市门到门全程出行速度为例，公共汽车只为小汽车的56%、地铁也仅为小汽车的79%；以极高资本投入和规模空前的轨道交通建设换来公共交通出行比例提升的同时，小汽车出行需求急剧膨胀的势头并未得到有效抑制，相反自行车出行比例持续萎缩(见下图)。

政府主导的公共交通服务系统

北京市历年交通结构变化

当前相当长的一个时期，中国大城市普遍采取政府主导的交通供给模式。政府主要依靠以土地出让金为主的地方财政收入，以及国有企业或地方政府融资平台的融资等方式筹集交通建设资金。在中国经济转型、步入新常态的背景下，政府主导的基础设施建设模式已走到尽头，改革势在必行。一方面，政府主导，靠土地财政维持的交通基础设施建设模式，必然陷入“城市空间过度无序扩展—需要更大规模交通基础设施支撑—继续增加土地出让量以维持财政收支平衡”的恶性循环；另一方面，政府主导以土地出让金为主的资金来源日益受限，随着中国城市增长边界的划定，土地财政将逐渐萎缩。同时政府主导的发债、银行借贷等模式也全面收紧。2014年中国政府已经对地方政府债务实行规模控制，实行债务规模限额管理。

中国大城市停车难、停车秩序混乱已成为饱受诟病、久治不愈的顽疾。城市停车位远远不足是不争的事实，但问题的症结远不止如此简单。从北京、武汉、成都等大城市统计资料来看，合法停车位仅占小汽车保有量的50%左右；同时免费停车以及无所顾忌肆意侵占公共空间停放私人车辆又成为普遍现象。仅以北京市为例，中心区小汽车不缴费随意停放的比例超过70%，夜间侵占公共空间免费驻车的情况也大量存在。

中国大城市对于停车设施建设与经营的商品属性定位及发展模式尚不明确。一方面，由于缺乏土地供给及经营环境保障等相关政策支持，收益难以保障，社会资本投资建设经营停车场的积极性不高。另一方面，为应对社会舆论压力，政府想尽力扩大停车设施供给，却又限于政府资源配置能力而束手无策。这就导致停车问题陷入政府为难、社会资本观望、市民诉求无门的尴尬境地。

中国大城市普遍采取行政管理手段主导的需求管理措施，用于调控小汽车拥有与使用。如北京、上海、广州、天津、深圳等八大城市对小汽车购买采取限制措施；北京、天津、杭州、成都等大城市对小汽车采取尾号限行措施。

靠行政管理手段的方式固然可以收到立竿见影的效果，但很难构建可持续常态化的需求管理体系。一方面，限行与限购政策无助于解决小汽车保有量分布不合理(过度集中于中心区)以及小汽车过度使用问题；另一方面，小汽车限购并未使购车者放弃需求，只是无限期延迟需求兑现，导致购车需求不断积聚，长期积压的潜在需求一旦释放将难以应对。同时，随着社会法治建设的推进和完善，公众对现行的小汽车限购、限行等行政条令法理依据及社会公平性等方面的质疑会日渐强烈，政府公信力将受到极大挑战。日前，交通运输部已明文指出：要根据城市交通状况，“谨慎采取机动车限购、限行的‘两限’政策，避免‘两限’政策常态化，已经实行的城市，适时研究建立必需的配套政策或替代措施”。

城市交通规划、建设、运营及服务各领域都需要大量数据和分析技术手段的支持，城市交通服务供给的可持续增长必将从传统的要素驱动和资本驱动模式转为创新驱动模式。目前政府主导的体制下，一方面使得不同部门之间数据信息资源无法共享、企业及相关研究机构难以获得有效数据，数据信息的不对称大大制约了技术创新；另一方面，政府主导下，行业垄断阻碍了创新主体的培育，以及以市场为导向的创新成果价值的实现。在大数据、云计算、移动互联网等新技术及商业模式广泛应用的时代背景下，政府主导的城市交通技术体制已难以适应时代的创新要求。国务院早在2013年就明确提出：“要基本形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系”。

改革开放30年来，城市交通以政府主导的模式发展，发挥了政府集中力量办大事的优势，在城镇化、机动化、社会经济现代化快速发展进程中发挥了巨大作用。然而，在中国经济转型的时代背景下，旧的交通发展模式已无法适应新的社会、经济形态下交通发展的客观环境。十八届三中全会明确指出要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2017年1月，中央再次明确指出：“为解决当前政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题，需要从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益。”

众所周知，交通可持续发展的根本是在资源与环境承载力允许条件下，以公平合理的资源配置方式实现供需平衡，其实质是资源配置。交通发展模式的转变实质上是以改善交通供给为着眼点，通过资源配置方式的创新，提升交通资源配置的效率和效益。现实种种迹象已经表明，一个具有强大生命力的交通发展新模式正在孕育中。

如前所述，交通问题之根本是供需平衡，而供需平衡的实质是有限资源的合理配置。决定城市交通资源配置模式的关键在于正确界定交通基础设施及交通服务产品的社会经济属性。

根据公共经济学理论，社会产品分为公共物品、私人物品、准公共物品三类。其中，公共物品是每个人消费这种物品不会导致别人对该种产品消费的减少；私人物品可以由个别消费者所占有和享用，具有效用的可分割性、消费的独占性、收益的排他性；而效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性是公共物品区别于私人物品的三个显著特征；介于二者之间的产品(并不完全具有或只在一定条件下才具有公共物品的三个特征)称为准公共物品。公共物品应该由各级政府提供，准公共物品应采取政府和市场共同分担的原则，而私人物品则应该通过市场机制来提供。

依据公共经济学的理论，只有在任何情形下边际生产成本和边际拥挤成本都等于0才是公共物品。除不拥挤的免费道路外，几乎所有城市交通基础设施及服务都难以划入纯公共物品之列。对于快速发展的大城市而言，在供给者边际生产成本大于零或使用者边际拥挤成本大于零的情况下，公路、城市道路、公共客运系统等均不具有纯粹的公共物品属性，充其量只能算作准公共物品。就此而言，城市交通基础设施及所提供的服务基本都属于准公共物品及私人物品(具有明显竞争性和排他性的设施)，应该按照市场化原则或政府与市场共同分担的原则提供(见下表)。

城市交通设施的经济学属性

在此，需要澄清有关公共物品的几个概念认识：1)公共物品的提供和公共物品的生产是两个不同的行为，政府是公共物品提供的主体(非唯一，社会团体或私人也可以提供)，但并非是公共物品生产的主体(公共物品生产主体是市场)；2)公共物品的竞争性与排他性并非一成不变。技术进步可以通过降低公共物品的排他成本以影响非排他属性，从而改变公共物品的性质特征(公共物品的属性非固化)，进而影响公共物品供给机制的选择；3)政府力量可以弥补市场在公共物品供给上的市场失灵，同样也可(必需)利用市场机制纠正政府在公共物品供给上的不足或资源错配；4)使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来。

基于上述几点，一些交通基础设施(例如：道路、城市公共交通)即便在一般情况下具有较强的非竞争性和排他性而被归入公共物品，但其供给也同样要引入市场机制。

城市交通发展模式与城市

发展模式一致性的需要

按照《公交都市》的基本理念，在城镇化与机动化进程中，要力图成功地将公共交通与城市发展形态协调在一起，二者相互支持和促进，实现交通与城市发展的和谐共存、共进。这既是规划者追求的城市发展模式，也是城市交通正确的发展模式。实际上城市发展模式与城市交通发展模式二者必然是相辅相成、融合一体的。既如此，在城市开发建设已经全面市场化的客观现实背景下，市场化必然是交通发展模式的不二选择。

城市交通基础设施建设和服务供给

可持续性的需要

1）城市交通基础设施的特殊性决定其必须走市场化之路。城市交通基础设施具有投资大、周期长、风险高的特点，具有区别于其他公用设施的特殊性。政府主导的交通供给模式已难以为继，出路就在于如何充分发挥市场的作用，以灵活多样的形式参与城市交通基础设施建设。

2）为充分体现公共服务的社会公平性，城市交通必须走市场化之路。城市交通设施及服务的准公共物品及私人物品经济学属性，决定其不应该完全由政府使用公共财政买单。

3）城市交通需求变化要求其必须走市场化之路。随着社会经济发展，城市交通需求对快捷性、舒适性、个性化等要求越来越高，为满足社会多元化，尤其是个性化增值服务的需求，城市交通设施建设及服务也必须坚持市场化之路。

城市交通供求平衡关系调节的需要

城市交通需求分为弹性需求和刚性需求(见下图)。从国内外各大城市交通需求管理(TDM)的实践经验来看，交通需求的引导和调节应该更多依靠市场环境下的技术手段和经济手段。对于生活类弹性需求，可以通过市场的价格机制进行总量控制、压缩不必要的出行需求；对于通勤类刚性需求，可以通过市场化的手段处理好土地使用与交通服务资源配置的协调关系，从源头上削减需求，还可以依靠市场对资源配置的决定性作用，以经济技术手段调节需求的时空分布以及方式选择等。在现代信息通信技术(InformationCommunicationsTechnology,ICT)支持下，未来根据实时交通服务系统供求状况监测数据，基于一个动态定价系统对不同区域不同服务子系统的服务进行比价调整，实现供需平衡调节的实时需求管理，有可能成为需求管理的发展方向或一个新途径。

北京市通勤类、生活类交通需求的构成

城市交通基础设施创造的价值可资本化

城市交通基础设施带来土地溢价捕获(Value Capture)，即通过土地溢价外部收益回馈基础设施建设、运营，为城市交通市场化提供可能。土地溢价回收将基础设施的外部性与社会价值变现，为交通基础设施建设市场化带来了契机。以轨道交通土地溢价收益回馈建设为例(见下图)，轨道交通建设带来储备土地升值、销售型物业价格上涨、经营型物业租金上涨等，通过轨道交通沿线土地储备开发、物业的二级开发等收益返还路径，实现溢价反馈用于轨道交通建设。相关研究显示，公寓类溢价一般为5%~10%，独立住宅溢价一般大于15%，商业、零售业溢价最高，一般超过30%。

轨道交通土地溢价正外部性收益回馈建设流程

PPP有望成为城市交通

基础设施建设经营的主导模式

城市交通基础设施(轨道交通、城市道路、综合交通枢纽等)具有投资规模大、建设周期长、资本回收慢的特点，采用PPP模式尤为必要。政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共物品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式的推行有助于促进国家经济制度的完善、国家治理体系和能力的提升。

近年来，中国政府从国家层面多次以政策文件的形式大力支持社会资本参与交通基础设施建设，在中国经济步入新常态的时代背景下，PPP模式在大城市交通基础设施领域应用已经起步，尽管在涉及政府与社会投资的利益分享和风险共担等方面，相关制度、法治体系建设以及技术支持环境还存在许多障碍，但方向明确，前景广阔。

基于以上分析，城市交通供给侧改革的突破口在于资源配置方式创新。城市交通领域与其他公共服务领域一样，必须大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多地引入市场机制和市场化的手段。

城市交通市场化发展的战略目标是：发挥市场在城市交通资源配置中的决定性作用和政府在规划引导、宏观调控、市场监管等方面的职能，建立与城市开发模式融为一体的交通发展模式，提升城市交通服务供给能力和效率，满足城市多层次、差异化、实时响应的交通服务需求。

1）实现政府与市场作用有效结合，全面改革城市交通发展的体制机制。

充分发挥市场在城市交通建设管理、运营服务、技术创新、财务制度等方面的优势，确立市场的主体地位，全面改革城市交通投融资、建设运营等体制机制，建立可持续的城市交通投融资体系。强化政府在城市交通战略、政策、规划制定及市场监管的职能，兼顾城市交通发展的经济效益与社会效益，保障社会公共利益和社会公平，既要防止政府失灵，也要防止市场失灵。

2）坚持城市交通发展模式与城市发展模式的有机融合，大力推行TOD模式。

坚持以大容量公共交通为主体的交通基础设施在投融资、规划、建设与经营服务等全部环节上，均要与城市土地开发的市场化模式有机融合，大力推行以公共交通为导向的TOD模式，建立以公共交通为主体的大城市交通运输体系，实现交通对城市空间结构、功能布局的引导作用，建设集约、高效、环境友好的城市。

3）建立健全政策法制体系，营造公平公开的市场环境。

建立健全社会资本参与交通基础设施建设与经营的利益分配、风险分担等法制体系和社会诚信体系，明确政府职责并建立相应的约束机制，改革不适应城市交通市场化的土地出让制度、财政预算制度、从业许可制度等，营造适宜社会资本参与的公平、公正的市场化法治环境。

通过引入社会资本、推行PPP模式，可以减轻当期财政支出压力，有助于建立长期、可持续的基础设施投融资体制机制，增强公共物品和服务的供给能力和效率。当前重点要明确PPP模式的适用范围，做好前期论证、评估工作，通过经济内部收益率(EIRR)、经济净现值(ENPV)等评价和VFM(Value for Money)测算，分析PPP模式的财务价值。同时要建立政府与社会资本之间明确的利益分配、风险分担机制，建立有效的法制环境，健全相关法律法规，培育专业化 的第三方咨询机构和技术服务市场。

当前首要的是调整公共交通服务宗旨，将以前对公共交通的服务定位“提供市民基本出行服务保障”，调整为“面向社会不同阶层，为凡适合公共交通的各类出行提供全面且可供选择的服务(包括个性化增值服务)”。其次，公共交通系统要全面转型，建立具有实时需求响应能力的服务系统，在公共交通运能和运力配置、运输组织、调度方式、服务手段等方面全面更新。主动提升公共交通既有网络的可达性、可靠性，同时以服务方式品类的多元化模式满足使用者可选择性需求。要将“互联网+”全面运用到公共交通服务领域，鼓励定制公交、网约专车服务等各种开放性辅助公共交通。

首先要明确停车设施供给与服务的社会经济属性。停车设施主要服务小汽车使用者，基于城市交通基础设施的公共经济学理论分析，停车设施供给大多属于私人物品(居住区停车位及单位自用配建停车位)，少部分属于准公共物品(经营性公共停车设施)，均应坚持用者自付的市场交易原则。因此，停车设施供给与服务应坚持产业化的发展路径。要界定政府、开发商、用户三者的权责(见下表)。停车设施建设与经营涉及诸多利益相关方，停车产业化的实施需要全盘考虑、系统推进。一系列停车产业化新政包括：停车立法(停车产业促进法、停车秩序管理法等)，所有民用停车设施进行权属关系界定，停车设施产权、经营权、使用权进入市场交易，将取得专用合法驻车位作为购车前置约束条件，强化停车秩序管理等。新政的实施需要设置过渡期，以便处理历史遗留问题(存量及缺口)。为此，要明确过渡期任务和对策措施，制定新政实施时间表和任务责任清单。

政府、开发商、用户三者权责关系

交通需求管理的根本目的是压缩不必要的、无效(低效)的交通需求，并在土地使用与交通供给协调关系、出行方式选择、路径选择、时间选择上引导交通需求高效集约化。科学的常态化需求管理体系的建立应符合公平、高效、低成本原则，要把技术手段和经济手段作为首选，辅之以必要的应急行政管制手段。被广泛采用的小汽车限购、限行等临时性应急措施治标不治本，不可作为常态化的手段，应逐步以市场化的需求调控政策取而代之。例如欧洲、美国采用的提高燃油税、提高特定区域停车收费价格、特定区域实施拥堵费，韩国采用的自愿停驶制度等。同时，充分运用大数据、移动互联网等现代信息通信技术手段，建立全方位、常态化、实时响应的交通需求管理体系。

中国政府已明确指出加快实施创新驱动发展战略，发挥市场竞争激励创新的根本性作用，增强市场主体创新动力。因此，应结合互联网、云计算、大数据等现代信息通信技术手段，在城市交通战略政策、规划、建设、运营管理、服务等全领域的技术创新引入市场化机制，发挥企业的主体能动作用推进技术、制度、工作模式的全面创新。

中国大城市以政府主导的城市交通发展模式必须向以市场主导的发展模式转型，即市场化是城市交通可持续发展的必由之路。通过对中国大城市交通发展的总结、反思，结合国内外理论研究及实践经验，论证了城市交通市场化的理论依据、必要性、可行性，提出了城市交通市场化的战略目标、战略任务及当前的重点领域及实施路径。由于城市交通的系统性、复杂性，未来还需要在城市交通市场化理论体系、总体实施路径，并结合城市交通各行业特点方面进一步深化研究。

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