国土空间规划是在我国生态文明改革的时代背景下产生。2019年，中发18号文提到，建立全国……国土空间规划体系科学的布局……是推动生态文明建设，建设美丽中国的关键举措。同年，自然资源部87号文也明确提到，生态保护红线、生态屏障、生态廊道和生态系统的保护格局都是国土空间规划审批审查的重点内容。综合来看，生态保护是国土空间规划的核心内容。

西北地区的陕、甘、宁、青、新国土面积占全国的1/3，总人口占全国的7.3%， GDP占比更低，只有5.6%。但是，西北地区在国家生态安全格局中的地位中十分重要。同时，西北地区的生态环境条件整体比较脆弱，敏感性又高，是真正需要把生态保护落地实施的地方。全国“十四五”规划里提到了国家层面重要生态系统保护和修复的重大工程布局，如青藏高原、三江源、祁连山、黄土高原、秦岭、贺兰山、黄河以及蒙古高原、河西走廊、塔里木河等，都位于西北地区。

十八大以后，习近平总书记多次到西北地区考察都提出了生态保护的要求，在甘肃考察时提出，要担负起黄河上游生态修复等方面的责任。在宁夏考察时提出，要加强生态保护修复和环境治理等要求。在青海提出的要求更加明确，“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”。生态保护是西北地区重要的国家责任，对于西北的城市来讲，更是如此。

国土空间规划改革和建立的背景是生态文明阶段的到来。我们可以简单理解，国土空间规划的目标是生态文明，底线之一是生态红线，而目标和底线之间，更应该主动作为，强化生态建设和生态治理。

图一

图一是兰州的影像图。兰州处于青藏高原和祁连山向黄土高原过渡的地带，黄河穿城而过。2019年8月，习近平总书记在甘肃考察时提出：兰州要在保持黄河水体健康方面先发力、带好头。考题已经出来了，我们怎么答。项目组研究了大量的资料发现，黄河在兰州段干支流水质最差也就是三类，说明水质不是黄河健康的大问题，但兰州近十年平均向黄河的输沙量将近2400万吨，水土流失才是影响黄河兰州段水体健康的主要因素，从图二看出，这与自然地貌有关。

图二

进一步研究发现，黄河边上干支流有60多条，平时大多都没有水，但是汛期到来时，这些沟里的水直接冲向黄河。因为它是一级支流，中间没有任何缓冲，由此对黄河带来的影响非常直接。在水土流失问题上，黄河兰州段的重点在丘陵和山体，但是根子在林和草，而命脉是沟道系统。

图三（左）是兰州水土流失比较严重的区域，图三（右）是“生态保护红线”覆盖的地区，通过对比显而易见，生态红线并不能有效解决兰州生态保护的问题。兰州市也认识到了这个问题的重要性，所以近年来持续性开展了水土流失的治理。但是研究发现，成本高是阻碍生态治理可持续的最大挑战。黄土丘陵的生态治理需要单独建设一套提灌系统，把水引上去种林种草，据测算，兰州市北山的治理需要平均提灌50-200米，最高的地方500米，生态治理成本数倍于“三北”防护林建设等国家重点生态工程，这是很难可持续的。

图三

而在这片脆弱敏感地区还分布着耕地，大量枝杈状耕地分布在沟里，由于平时没有水，耕地的质量特别低，根据现有评级，兰州全市耕地质量平均等别仅有13等，对这样的耕地，农民耕作意愿也低。

针对既要保生态，又要保耕地、保耕作的情况，我们研究提出，一是多元化治理水土流失，确保黄河水体健康。以地貌分区、土壤类型及水土流失脆弱性分析为依据，划定水土流失传统治理区，重点保障绿化造林、淤地坝等治理措施的空间需求。在兰州新区周边的黄土丘陵采用“生态治理+农用地”开发整理方式，将低丘梁峁未利用地分别改造成适合高标准农田建设的台地、平地，减少水土流失，增加高质量耕地数量。在中心城区北部地区，以“生态治理+城镇产业发展”为导向实施未利用地生态综合治理和土地整理。除了开展水土流失治理外，在规避灾害风险、满足建设安全前提下进行适度城镇开发，为生态修复提供社会资本的支持。通过基础设施统筹建设，减少黄土丘陵地区水土流失治理的提灌成本，提高治理成效。

二是按照生命共同体理念，构建“山河沟道”黄河生态保护系统。沟一定要保护好，所以项目组提出要严格保护36条河流沟道，各级沟道按照城市蓝线进行严格管控，同时加强面城山体的公园建设，既保护黄河水体健康，也为市民提供公共活动空间。

总的来说，兰州市生态保护实施路径是把生态治理与耕地保护、公共空间塑造、城市建设相结合，促进三生空间融合，大幅度降低生态治理成本，提高综合效益。让生态治理这件事情可持续做下去。

银川是另一种情况，图四是银川的影像图。银川东西两边都是沙漠，西边是乌兰布和和腾格里，东边是毛乌素沙地。黄河出了青铜峡向北就形成了丰富的灌溉系统，“黄河百害，唯富一套”，银川号称“塞上江南”，也是得益于黄河水的灌溉。

2020年6月，习近平总书记在宁夏考察时提出：“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”。银川是宁夏的首府，先行区肯定要做好。我们研究发现，“东中西”空间差异是银川市生态系统的基本特征，西部贺兰山、中部绿洲和东部沙地呈现出明显的板块化特征，最核心的影响要素是水资源。银川平原的水利灌溉系统已经入选了世界灌溉工程遗产，实质就是对黄河水资源进行人工再分配。配置水资源就是银川进行生态保护和高质量发展的“牛鼻子”。

图四

首先要稳定总量、优化结构。银川水资源需求已逼近指标上限，不能再走增量的路子，需要内部挖潜、保障发展。项目组提出，优化结构为主，包括压减农业用水，重点保障生活和生产用水，稳定态用水。

其次，根据板块特征，匹配差异化需求，针对性制定“水策”。在西部山区，地势高灌溉不便，项目组提出要保水。中部有大量农业，要节水。东部的荒漠或者沙地，要增加用水。

第三是按照“四水四定”原则，进行“水地转换”，落实到国土空间规划布局中。西部的保水是为了治理用地，中部的节水是为了优化用地布局，东部的引水是为了养地。西部保水治地，用水总量基本不增加，巩固和提升生态功能。通过调整用地结构，推动水资源利用效率提高，巩固和提升生态空间功能。

水资源是银川市高质量发展的命脉。在有限的水资源总量条件下， 坚持“以水定地”，通过“算水账”转换到“算地账”，最终形成能够统筹“生态保护”和“高质量发展”两项重大任务的空间布局蓝图。

图五

报告整理：张园.