城市更新中公共设施选址的邻避困境与规划治理创新

小编：今日推荐文章《城市更新中公共设施选址的邻避困境与规划治理创新》，作者：林燕、王伟。原文首发于《北京规划建设》2023年第二期，感谢授权发布。

作者：林燕、王伟

作者单位：中央财经大学政府管理学院

20世纪70年代以来，伴随着全球经济飞速发展、城市化进程加快，各国兴建大量公共设施以满足公众日益增长的需求。一些公共设施（如核电站、垃圾处理场、火葬场、公共厕所等）在创造巨大经济、社会效益的同时，也给附近居民带来了环境污染、安全威胁、房产贬值、心理危害等负外部性影响。公众为维护自身权益强烈抵制在自家小区周边建设此类设施，并引发群体性事件，国外称之为邻避运动。20世纪80年代，欧美国家掀起了邻避运动高潮。到了20世纪90年代，邻避运动开始在日本，韩国，我国台湾、香港等亚洲国家和地区不断出现。进入21世纪，我国大陆地区各类邻避事件日益凸显，一些公共设施因民众强烈抵制而停建。以2005年浙江东阳市画溪环保事件为标志[1]，“邻避时代”业已到来。

2022年末我国城镇化率达65.2%，已进入提升城镇化质量的深度发展阶段。随着推进城市更新行动上升为国家战略，各类城市公共设施修补式、提升式、新增式规划建设成为奠定中国城市未来数十年内可持续运行承载与服务能力的核心关键。而其中部分公共设施是具有邻避效应特征的，对其如何走出“上马-抗议-停建”的怪圈，成为当前及未来很长一段时间内推动城市更新行动面临的一道治理难题，也成为新时期城市更新专项规划编制与实施需要给予高度重视的一个变量。

“NIMBY”是英文“Notinmybackyard”的缩写，直译为邻避。邻避现象是指民众因担心建设项目（如垃圾场、污水厂、殡仪馆、变电站、信号塔等）会对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，滋生“不要建在我家后院”的嫌恶情结，并采取强烈坚决的、有时高度情绪化的集体抗争行为。公共设施是由政府或其他社会组织提供的为满足人们公共需求（如便利、安全、参与）和公共空间选择的设施[2]。引发公众邻避情结的公共设施主要有污染类（如垃圾焚烧厂、高速铁路等）、风险集聚类（如核电站、危险品物流中心等）、污名化类（聚集大量因公众偏见而对其污名的群体，如监狱、戒毒所、传染病医院等）、心理不悦类（受传统风俗和心理因素影响，使人感到不悦的设施，如养老院、殡葬设施等）。邻避涉及社会成本与效益的重新分配，是公共政策过程中公共利益悖论现象的典型体现1，当前我国邻避冲突多以项目停建或者获得补偿为直接目的2。近年来，我国邻避事件频发，从北京六里屯垃圾填埋场事件、广东番禺垃圾焚烧发电厂事件、浙江余杭中泰垃圾焚烧厂事件，到厦门等地PX事件、京沈高铁项目事件、四川什邡钼铜事件，再到澳门美沙酮服务站事件、广东化州反殡仪馆运动、上海杨浦抗议“死人院”事件，公共设施邻避范围逐渐扩大。在此，从抗争原因、民众诉求、抗争形式、政策应对措施、政策结果五方面对近年来我国典型公共设施邻避事件进行梳理，大致呈现出以下特点与趋势：邻避公共设施类型越来越广泛；民众由早期单一利益诉求治理负外部性影响发展为项目停建、迁址、经济补偿、信息公开、征求采纳民意等多元化利益诉求；抗争行为由体制内诉讼未果后逐步发展为群体性事件；地方政府出于维稳作出项目停建、迁址或调整规划方案等妥协。随着人民对美好生活的需求日益增长、民众权利与法治意识的不断进步，面对邻避现象的治理面临挑战日益增强。

政策网络

政策网络是将网络理论引入公共政策学科领域的一种分析途径，也是一种治理模式。按照政策网络“结构-结果”“行为-结果”的分析逻辑，运用理性选择、博弈等理论，参照Marsh与Smith政策网络理论分析途径3、闫文仙和张磊的政策网络与IAD整合分析4，构建邻避公共设施建设政策网络理论分析框架如图1所示。

图1：邻避公共设施建设政策网络理论分析框架

来源：作者自制

政策网络理论强调政策主体及目标的多元性，强调在政策过程中各利益相关者相互依赖——在平等协商的基础上相互影响、互相妥协，达成解决问题共识，进而实现政策目标。城市更新规划作为一类空间性公共政策，在公共设施选址过程中，政府、项目开发企业、专家学者、公众等政策主体追求各自利益，在资源相互交换和利用的过程中，也逐渐形成了相互依赖的关系，并在这种不断加强的关系中结成了政策网络。

邻避困境分析

政策网络理论认为，政策环境和网络规则制约着整个网络发展，网络结构与特质决定了政策主体的地位及资源拥有量、汲取资源能力，影响政策主体间互动效果。各政策主体根据自己的利益诉求和价值立场制定各种行动策略，开展互动、协商，寻求利益平衡。政策主体间互动行为能够影响网络结构变化，从而影响政策结果。邻避公共设施政策网络逻辑关系如图2所示。

图2：邻避公共设施政策网络逻辑关系

来源：作者自制

政策环境：城市快速扩张、存量更新与公众权利意识增强

过去40余年，我国经济快速发展，城市化进程加速，大量公共设施兴建，一方面，在城市扩张中原本设址郊区的污水处理厂、垃圾处理设施等也逐渐随着被包围至城中；另一方面，部分公共设施的欠账漏洞在存量空间更新中“挨风缉缝”，只能在既有城市空间布局中“加塞”，为邻避发生提供了空间土壤。与此同时，公众权利意识不断增强。伴随着房屋商品化，城市业主阶层力量逐步兴起，成为邻避抗争的主要力量。他们具有一般社区不具备的经济能力、法律能力和知识素质，依托其自然形成的非正式关系和紧密人际网络，借助论坛、博客、微博、微信等新媒体进行网络动员，形成一定规模的组织，采取集体行动共同抵制邻避公共设施建设。

网络规则：合法性[3]与合理性[4]缺失

目前，我国法律法规中涉及邻避设施建设的法律主要有：《环境保护法》《环境影响评价法》《环境影响评价法公民参与暂行办法》《城乡规划法》《政府信息公开条例》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《物权法》等。这些法律中的相关条款对邻避设施建设中的部分问题作出了规定，但缺乏专门的法律法规对邻避公共设施选址标准、决策程序、争议纠纷解决、公众参与、监督环节、补偿制度等进行规范。环评制度执行不严，不少项目“先上车后补票”。法律法规的空白造成了邻避设施选址合法性严重不足。

邻避公共设施利益补偿机制缺失，成本效用分配不均衡导致政策网络规则不合理。利益补偿制度是治理邻避的必备机制。2007年，国家环保总局出台了《关于开展生态补偿试点工作指导意见》，提出了建立生态补偿机制的课题，但各领域各地方更多停留在概念理解层面，缺乏对利益补偿制度化与规范化的研究和实践。以北京垃圾处理设施项目为例，2012年阿苏卫事件后，北京市政府出台了《北京市生活垃圾管理条例》，以污染者付费为原则，生活垃圾终端处理设施所在区为受偿区，生活垃圾输出区为补偿区，建立区县人民政府缴纳生活垃圾异地处理经济补偿费用的制度。2013年，《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案（2013-2015年）》发布，阿苏卫循环经济园区在内的40项垃圾处理设施启动建设。2015-2018年，南宫垃圾焚烧发电厂、鲁家山垃圾焚烧发电厂、高安屯垃圾焚烧发电厂二期、海淀大工村再生能源发电厂、延庆生活垃圾综合处理厂等相继投产运营。可见，利益补偿制度缺失是邻避困境产生的关键因素。

网络结构与互动：高度封闭、竞争互动

直接或间接参与政策制定的利益相关者构成了邻避公共设施选址政策网络。按照Rhodes类型，邻避公共设施政策网络结构（图3）中，政策社群、府际网络处于核心位置，拥有地位优势，扮演着制定选址政策的关键角色，在资源分配和利益分配上具有绝对权利；生产者网络位于网络的重要位置，往往与政策社群、府际网络形成利益联盟，参与并影响决策；专业网络位于政府-企业利益联盟外围，进入议题的机会取决于决策者的意愿，对决策影响有限，理性权威作用并没有充分发挥；议题网络则处于网络的边缘，参与严格受限，几乎没有话语权。

图3：邻避公共设施政策网络结构环形图

来源：作者自制

邻避公共设施选址决策初期，政策社群与府际网络秘密决策，通过行政命令对生产者网络、专家网络、议题网络进行权威支配，其主导的利益联盟与公众相互竞争、低度互动形成信息壁垒，整个选址政策网络处于高度封闭状态。项目规划一经提出，以公众为主体的议题网络强烈反对，开始对政府所组成的政策社群和府际网络施加压力，并向专家网络寻求帮助。专家网络利用专业知识权威对项目规划提出质疑，同样施压于政策社群和府际网络。政策社群和府际网络迫于维稳压力暂停项目。各政策网络主体间竞争式互动关系及程度分别如图4、图5所示。

图4：邻避公共设施政策网络互动关系（项目提出到暂停）

来源：作者自制

图5：邻避公共设施选址政策网络互动程度

来源：作者自制

高度封闭的政策网络，使正式权威占据核心位置，其他政策主体难以进入，专业网络极易受正式权威所左右，议题网络严重边缘化，民意表达受限。竞争式互动关系，又使核心政策网络与其他网络间呈弱关系，不利于政府同公众沟通，利益协调困难，公众支持度较低，最终造成邻避公共设施建设“难产”。

在各国各地区长期的邻避理论研究与治理实践中，笔者发现决定邻避设施成功选址的两个重要因素是：公众参与度和信任度。基于开放的政策网络，并逐步形成了以美国为代表的市场选址模式和以我国台湾地区为代表的自愿选址模式。两种模式虽然治理机制不同，但都呈现治理方式法治化、选址程序化、信息公开化、注重公众参与和回馈补偿等特点，这些共性值得借鉴。

美国“市场化选址”治理模式

市场化选址模式是通过市场机制，以经济补偿激励社区接纳邻避设施。通过引入招投标制度，利用竞争和价格激励机制促成邻避公共设施成功设址，实现政府、企业与设址社区多方共赢。其中最具代表性的是“志愿和竞争选址程序”，该程序以民主投票的方式得出可接受选址，通过拍卖竞争确定最终选址，具体流程如图6所示。纽约州“社区合作项目”利用该程序成功运作，纽约州鹰县一社区通过居民投票获得了固体废弃物填埋场设置权和每年100万-200万美元补偿回馈金。

图6：美国邻避设施“志愿和竞争选址程序”

来源：作者自制

该模式利用市场机制决定补偿方案，信息透明公开，注重民主，赋予公众选址权，实现民众可接受的最低补偿，平衡利益也降低了建设成本，最终争取公众支持，促成邻避公共设施兴建。为避免市场失灵，美国政府还建立了公民参与、环境影响评价、争议仲裁和诉讼监督等多种配套运作机制，并且出台了《国家环境保护法》《综合环境反映、赔偿和责任法》《紧急计划和公众知情权法》《清洁空气法》等多部法律法规对邻避设施选址、建设和运营若干问题作出详细规定。借助自由的市场化选址模式，规范的配套机制和法律法规，美国近年来邻避运动逐渐减少并趋于理性。

台湾地区“自愿选址”治理模式

作为自愿选址模式的典型代表，我国台湾地区以社区为治理主体，依托社区自治，通过增强社区居民的社会责任感、增长民众环保知识、提升其选址决策参与能力，来提高社区居民对设施的认同度，减少非理性情绪化抗争，最终化解邻避困境。为弥补社区自治能力的不足，台湾地区在实践中注重运用听证会、公投、参观、信息公开、监督等实质性公众参与手段，消除信息壁垒，建立长期信任关系，并辅以强制性管制措施，严格的环保标准，督促企业消除风险，惩戒民众非法抗争行为。利益补偿方面则交由市场抉择，鼓励企业和社区通过谈判达成多元化回馈方案。台湾多处垃圾焚烧厂建有网球场、温水游泳池、健身房和图书室等设施，免费或低价供周边居民使用，例如北投焚烧厂文体中心、北投焚化炉景观台、台南市垃圾焚烧厂水上乐园回馈设施。台湾地区邻避自愿选址模式如图7所示。

图7：台湾地区邻避自愿选址模式

来源：作者自制

自愿选址模式下，各政策主体呈合作伙伴关系。这种模式强调政府监督、社区自治，以充分的公众协商对话和辩论为特点，通过利益补偿促成社区接纳邻避设施。

两种模式比较

市场化选址模式中，政府是市场监管者，企业和选址社区是市场交易者，拥有平等主体地位。在政府部门的监管下，企业和社区通过市场手段进行利益协商，达成交易协议。自愿选址模式中，政府是协商对话组织者、指导者和监管者，站在中立立场，组织并指导企业和社区进行协商对话，监督和协助企业开展环境补偿回馈，惩戒民众非理性抗争。两种邻避治理模式都呈现邻避治理方式法治化、选址程序化、信息公开化、注重公众参与和回馈补偿等特点。从各地成功经验来看，有效利用利益补偿机制将邻避设施负外部性内部化，促使成本效用结构平衡，维护公共设施“公共性”是化解邻避困境的关键。

城市无序扩张与公众权利意识增强的政策环境、合法合理性缺失的网络规则、高度封闭的网络结构与竞争的互动模式是公共设施选址陷入邻避困境的主要原因。从其他国家和地区先进治理经验来看，选址法治化、信息公开透明、广泛公共参与、多元利益补偿是邻避治理的必由之路。打破既有封闭政策网络，优化邻避设施选址政策环境，设立合法合理网络规则，建立各政策主体合作的互动模式，从而构建开放合作政策网络，是解决我国邻避公共设施选址问题的必然选择。邻避治理政策网络重构路径如图8所示。

图8：邻避治理政策网络重构路径

来源：作者自制

围绕邻避设施提升政策环境的开放性与合作面

长期以来，我国城市建设呈“摊大饼式无序”发展，多个规划自成体系，互不衔接，城市扩张与土地资源稀缺的矛盾，使得邻避公共设施经常陷入“见缝插针”的困境。决策者往往处于邻避“无意识”状态，忽视了周边公众利益损失。社会舆论亦抨击公众邻避情结为自私自利。因此，邻避治理需要进一步优化政策环境，引导社会各界正视邻避合理性，倡导紧凑城市发展模式，实现城市国土空间规划统筹的“多规合一”。

政策环境的优化需要多方努力。首先，城市规划者在邻避公共设施设址时，应将经济技术最优路径调整为负外部性影响最小路径，通过科学布局从源头上降低负外部性影响。再者，政府在邻避公共设施选址决策过程中，要充分论证设施兴建的必要性，开展项目社会风险评估，疏解“邻避情结”。此外，应充分利用媒体力量，营造积极的社会舆论环境，使邻避设施周边社区得到社会的尊重和认可。

围绕邻避设施加强各类规划配置的未雨绸缪

统筹做好发展规划与国土空间规划的衔接融合，并在此基础上将环保、水利、交通、通信等各专项规划整合为一张蓝图。通过统一划定三区三线，明确建设与保护空间，优化城市空间布局，可以有效化解城市空间规划冲突，保障重大民生和公益性公共设施规划用地，解决邻避设施“落地难”问题。如2014年，厦门作为全国“多规合一”试点城市，通过整合用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化信息，划定生态控制线、建设用地增长边界控制线、海域及滩涂控制线图等三条控制线，合理布局了厦门生活垃圾分类处理厂、西部垃圾焚烧发电厂、220kV彭厝（浦园）输变电工程、澳头污水处理厂等邻避公共设施。

在当前城市国土空间总体规划、详细规划、专项规划编制中，应尽快启动邻避设施清单制定，进一步开展邻避设施相关标准与规划指标的科学研究，为规划制定与实施提供充分的科学依据。充分运用智慧化手段，基于BIM、CIM平台建设，推动数字孪生与元宇宙等智能科技支持的邻避设施影响及其治理场景的模拟仿真，实现规划方案影响预评估，最大化降低规划方案因考虑不足带来的经济社会成本。同时，结合当前城市体检、完整社区、15分钟社区生活圈等工作推进，及时发现设施短板和漏洞，对其中涉及邻避设施的问题展开对民情民意的充分了解沟通，然后根据公众沟通情况，对后续规划做出因应调整完善，并制定相应突发事件预警应急预案。

发展紧凑城市模式关键在于适度的、功能混合的城市土地利用5。在紧凑城市发展模式框架下，邻避公共设施建设可以采取集中布局方式，整合多种邻避设施于同一园区，集中防控污染和风险，最大限度减少负外部性影响程度和范围，节约建设成本。如北京按照“循环集约、协同共享”的原则，将不同种类垃圾和工艺集中在一个循环园区内，推进垃圾处理无害化、资源化、产业化，实现工艺协同，能源互补，统一监管，着力打造东部高安屯、西部鲁家山、南部南宫及北部阿苏卫四大循环经济产业园。先期建设投产的朝阳高安屯循环经济产业园成为了国家循环经济教育示范基地，并获中国人居环境示范奖。

围绕邻避设施创新设立全生命周期治理规则

当前，由于缺乏公共设施选址相关法律规范，我国邻避问题主要通过政治途径进行解决，亟需围绕邻避设施的全生命周期建立健全相关法律法规，建立完善利益补偿机制。

首先，规范邻避公共设施选址政策过程、制定国家级行业标准、提供争端解决法律渠道是邻避公共设施合法化的关键。一方面，通过立法对意见收集、方案制定、方案论证、决策监督等一系列选址程序进行规范，促使决策程序化、透明化。另一方面，完善环评制度，实施“环评优先”，制定公共设施风险等级国家标准，对不同风险等级的公共设施规定邻避距离、防护措施、周边自然环境要求等，强制项目开发者采取措施减少环境污染等潜在风险并提供利益补偿，再者，为利益争端解决提供法律依据。对协商组织架构、协商主体、协商程序、协商内容、保障措施、协商监督等进行详细规范，完善司法救济，畅通民众诉讼渠道。同时，惩戒公众非理性抗争行为。

其次，邻避困境化解的关键在于平衡各方利益，维护政策公共性。邻避公共设施规划应遵循“利益还原”的城市规划原则，建立利益补偿机制，通过外部成本内部化，让受益者付出成本，让受损者得到利益补偿，最大限度降低个人权益损害。从各国各地区的实践来看，货币与非货币补偿相结合的方式更为有效。货币补偿通过弥补公众的直接经济损失，调整成本利益失衡。非货币补偿则通过增加正外部性吸引选址社区自愿接受邻避设施。补偿方案应将邻避公共设施的负外部性影响结合居民的喜好来确定。例如，污染类公共设施邻避情结主要是因担心环境污染而引发。对于这类设施单一的直接货币给付和税费减免会增加人们对该设施的反感，更多的将经济补偿视为“贿赂”，应将货币和非货币补偿进行组合，注重实物补偿。台湾地区诸多垃圾焚烧厂就是依靠丰富的实物回馈成功设址。对风险集聚类设施而言，人们更多担心其潜在的安全隐患，在制定这类设施补偿方案时，应该将应急基金考虑进去。而污名化类、心理不悦类，更多地受风俗、社会舆论等影响，则宜采用非货币补偿为主的补偿方案，吸引社区自愿接受邻避设施。不同补偿方式的内容、途径、效果及适用设施如表1所示。

表1：利益补偿方式选择

来源：作者自制

补偿方案的核心是“让选址社区变得更好”。为避免非理性化的逐利行为，应谨慎单独使用直接货币给付，可以根据不同邻避设施可能产生的利益损失与潜在风险，由政府（代表设施受益大众）和企业共同设立补偿回馈资金库，与选址社区协商确定多元化利益补偿方案，化解利益冲突。

围绕邻避设施构建多元主体互动合作网络

政策网络结构决定政策主体在网络中的位置、资源及话语权，良好的互动模式是政策网络有效运转的基础，相互依赖的政策主体通过集体学习互相调适达成一致行动。因此，我国邻避困境治理，必须打开禁锢既有政策网络的“枷锁”，促进多元政策主体共同参与，有机结合信任机制、协商机制和学习机制，通过集体学习，正确认知和解决问题。开放网络结构与合作互动模式是治理公共设施邻避困境的必然选择。

首先，完善信息公开机制，营造正确舆论氛围。当前，政府在邻避治理中，虽然积极地采取了宣传报道科学知识、召开专家座谈会重新论证、举行居民座谈会说明风险等回应策略，但效果甚微。公众科学专业与信息的不对称，风险认知的偏差，对官商勾结的厌恶，对政府专家的信任危机加剧了邻避抗争。先行信息公开有助于公众正确理解和界定风险、权衡利弊、发挥监督作用，促进政策主体认同公共利益，达成邻避设施选址共识，减少政策执行障碍。同时，应发挥专业学者权威和媒体舆论引导作用，加大宣传科学知识，提高公众科学素养、形成正确认知，创造协商对话良好舆论环境。

其次，促进有效决策参与。根据托马斯公众参与有效决策模式，政策质量要求和可接受性是界定公民参与程度的两个决定因素。邻避公共设施选址决策过程中，应根据公众的态度与意见，选择有效决策参与途径。不同决策参与模式的比较与选择建议如表2所示。

表2：公众参与决策模式的选择

来源：作者自制

再次，开拓多元协商对话渠道。协商民主理论认为，正当的决策源于公民公共的、真实的、自由且平等的协商。当前政府与公众之间不乏面对面的沟通交流，如听证会、座谈会等，但由于信息不完全公开、对话缺乏平等性、公民代表选取缺乏代表性等问题，协商对话并没有起到预想的效果。因此，应根据政策制定不同阶段协商目的，综合考虑问题复杂程度、利益相关范围、政府财力、民众喜好等实际情况，选择多元协商对话渠道。表3、表4，分别对协调对话渠道进行了比较分析，并对选址政策制定各个阶段适用协商对话渠道提供了建议，供实践参考。

表3：协调对话渠道比较分析

来源：作者自制

表4：政策各阶段适用协商对话渠道

来源：作者自制

此外，培育公民自治组织，注重社区治理，促进公众参与良好组织性，可以在一定程度上避免邻避问题上升为群体性事件。一些小型公共设施[5]（如垃圾转运站、公共厕所、热力泵房）等邻避困境亦可在社区层面化解。

政之所兴，在顺民心；政之所要，在得民心；政之所废，在逆民心[6]。开展城市更新，绕不开邻避设施的兴建。邻避困境治理必须转变自上而下行政命令式决策思维，由“决定-宣布-辩护”模式转化为“参与-协商-共识”模式。为此，新时期的城市更新行动应打破传统城市规划建设封闭的政策网络，重构开放合作的政策网络，综合统筹与创新总体规划、详细规划与城市更新等各类专项规划的编制实施，健全公共设施规划建设运营相关法律法规，建立利益补偿机制，促进多元政策主体共同决策。增强决策民主性和科学性，实现公共价值最大化，从“邻避”走向“迎臂”。

原文首发于《北京规划建设》2023年第二期

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