规划问道
2023年3月，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（以下简称《通知》），强调了详细规划的法定作用和政策属性，对制度体系、编制方法、技术支撑等作出了重大创新，为全国详细规划工作指明了方向，给地方改革探索留足了空间。
按照新时期国土空间详细规划改革要求，深圳结合超大型城市存量发展的现实情况，加快推进详细规划编制管控与实施监督体系改革，在全域科学划定规划单元的基础上，探索分级分类差异化编制管理模式，多措并举强化政策、标准与数字化等支撑体系，提升空间治理能力，促进城市高质量发展。
一
全域科学划定规划单元，丰富详规内涵
《通知》要求“结合行政事权统筹生产、生活、生态和安全功能需求划定详细规划编制单元”，有利于深化“多规合一”改革，整体搭建全域覆盖、边界闭合、上下贯穿的基本框架，使详细规划更好地发挥空间统筹平衡和资源优化配置的作用。目前，深圳按照覆盖全域全要素、统筹空间布局、结合行政事权、编管用一体等原则划定标准单元，将其作为贯穿国土空间规划体系的基础空间单元。标准单元既是详细规划的编制技术单元，也是传导落实上位规划的管控单元，亦是衔接社会治理的空间信息载体，综合承载规划、建设、治理等职能要素，成为构成城市这一复杂有机生命体的基础功能细胞。
分区划定单元，实现全域全要素覆盖。践行生态文明理念，详细规划关注对象从城镇空间拓展到全域全要素，实现城乡融合、人与自然和谐共生的目标。基于高密度、高强度、小地盘、农用地分散等特征，深圳在全市域划定了三类标准单元：城镇开发边界内结合十五分钟生活圈划定城镇单元，开发边界外结合耕地与永久基本农田集中片区划定农业单元，结合自然资源类型与生态功能完整性划定生态单元。三类单元在空间上不交叉、不重叠、无缝衔接、统一编码，构建国土空间规划“一张图”的空间数据底板。
结合行政事权，推动规划和治理融合。统筹考虑基层政府行政事权范围与管理颗粒度，结合行政边界，合理划定规划单元，充分调动行政管理主体的积极性，推动规划治理转型，让详细规划成为空间治理的有效抓手。深圳以若干个城镇单元形成功能组团，对应街道管理范围，农业单元划定严格遵循行政分区边界，生态单元划定重点衔接饮用水源保护区、森林公园等管理范围，全面压实空间资源保护、利用、治理主体责任。
二
分级分类编管详细规划，促进规划实施
《通知》鼓励各地探索不同类型、不同层级深度详细规划的编制和管控方法，有利于把握地方特点、找准问题，因地制宜编制实用管用好用的详细规划，保障详细规划的针对性和可实施性。详细规划上承总体规划、下接项目实施，既要分解落实总体规划要求，保障规划传导到位，还需面对多方主体多元诉求，保障项目实施。新时期详细规划需要改变传统单一层次、单一深度的编制方法，适当增加规划层次，增强规划管理的弹性与适应性。深圳结合市区管理事权、存量开发与规划土地管理等实际情况，探索分级编制、分类引导、分时推进等差异化编制管理模式，提高针对性和实施性，进一步推动详细规划由蓝图型向治理型转变。
分级编制，实现编管一体。城镇开发边界内详细规划分为法定图则和规划实施方案两个层次，市规划和自然资源部门组织编制法定图则，以传导管控为导向，全面传导落实总体规划要求，将主导功能、建筑增量、公共服务与城市基础设施、蓝绿空间作为城镇单元的刚性指标。区政府组织编制规划实施方案，以实施治理为导向，地块指标可在城镇单元范围内综合平衡，有效提高规划实施管理的灵活性。
分类引导，促进单元协同。对于存量空间，在识别特色风貌区的基础上，通过城市更新、土地整备等手段促进低效用地再开发，进一步优化空间布局、完善基础设施。对于成片增量空间可编制地块开发细则，运用城市设计手段对公共空间、慢行系统、地下空间等进行深化设计，打造高品质城市空间，促进精细化管理。探索流量管控机制，在街道范围内根据实施需要统筹协调城镇单元建筑增量等指标，进一步盘活存量、做优增量、把握变量、引导流量、提高质量。
分时推进，强化动态适应。以实施为导向，由原来自上而下、一次性编制调整为上下衔接、按需编制。法定图则分阶段逐步实现全覆盖，规划实施方案结合城市建设与空间治理需要适时编制，详细规划由被动调整转变为主动深化，提高规划动态适应性，实现“一张蓝图绘到底”。
三
多措并举强化支撑体系，保障空间治理
《通知》鼓励因地制宜制定或修订地方标准，提出加快推进规划编制和实施管理的数字化转型。深圳适应存量发展阶段，通过政策融合创新、技术标准制定、数字化转型等，持续提升规划编制管理水平，推动城市集约内涵发展，加快实现空间治理现代化。
政策融合，盘活存量空间。详细规划是对空间权利与空间秩序的优化配置，应立足资源资产关系，推动规划精准有序实施。深圳针对存量用地利益关系复杂、产权主体多元等问题，创新融合规划、土地等政策，建立了相对完善的城市更新、土地整备等实施路径，在充分尊重现有权益关系的基础上，统筹解决土地历史遗留问题和规划实施难题，理顺资源资产关系，实现了政府、市场主体和相关权利人的利益共享、合作共赢，有力推动存量用地的盘活利用。
因地制宜，完善地方标准。为适应新产业、新业态与新生活方式需要，深圳结合地域文化、地区特征与地方特色，制定并动态修订《深圳城市规划标准与准则》等技术标准体系，形成了一套规则清晰、刚弹结合、内容精细的管理通则，构建了公平、公正、公开的技术标准平台，保障了良好的市场化、法治化营商环境。
数字转型，提升管理效能。结合深圳市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设，探索详细规划协同编制审批和城镇单元信息台账在线管理机制，推动关键节点在线留痕。通过深圳市“多规合一”信息平台的项目空间论证服务，将权威的规划审批信息向全市政府部门及运营机构共享，持续推动规划编制、审批、实施、监督全生命周期线上管理，为规划和自然资源数字化转型提质赋能，提高详细规划管理的智慧化水平与效能。
下一步，深圳将按照自然资源部工作部署，结合自身实际情况，持续深化落实详细规划改革，不断提升空间治理水平、推动城市高质量发展。
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原文始发于微信公众号（i自然全媒体）：深圳：分区分级分类，深化落实详规改革 | 详规新政解读与实践 ⑦
