演讲者 | 闫岩

中国城市规划设计研究院上海分院院长助理

南京市域面积不大，全域设区，经济发展、城市化水平以及市民受教育程度较高，是探索国土空间现代化治理的适宜样本。南京市国土空间总体规划的编制，开启于2017年城市总体规划改革，2019年机构改革后全面展开。在南京市规划和自然资源局的指导下，由中规院上海分院牵头，南京市城市规划编制研究中心、南京市规划设计研究院有限责任公司、南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司、南京国图信息产业有限公司、南京市国土资源信息中心组成核心技术组开展编制。经历七年长跑，去年成为第一批上报国务院审查的市级国土空间规划。

南京市行政区划图

（图件来源：作者自绘）

谈到规划管理，首先要知道谁来管、管什么。2019年机构改革前，原规划部门机构设置是围绕规划的，而国土部门机构设置是围绕管理的。机构改革后两局合并有30多个处级机构，在新的规划和自然资源局系统中，规划只是一个点。

南京市规划和自然资源部门机构设置

（图件来源：作者根据公开资料自绘）

2020年南京市规划和自然资源局启动了管理业务的流程再造，将业务处室划分七大业务板块，包括基础调查-空间规划-用途管制-开发利用-权益产权-保护修复-执法监督，规划就成为了其中的一条线。

南京市规划和自然资源局机构设置

（图件来源：南京市规划和自然资源局）

南京对于国土空间总体规划的编制寄予厚望，一方面希望规划成果编制以技术线索的闭环，实现业务管理的闭环；另一方面希望以市级规划的编制，统筹三级三类规划编制。围绕这两条主线，南京市国土空间总体规划才能做到真正的管用和好用。接下来我将顺着南京的业务管理闭环介绍我们所做的工作。

南京市国土空间总体规划管理导向的两条主线

（图件来源：作者自绘）

1.  调查：建立面向全流程业务管理的数据底盘

管理逻辑：我们通过梳理需求发现，服务于全流程的业务管理，三调是远远不够的。比如规划板块需要不同比例尺的底图，总规层面是1:5000，一级类为主，详规层面1:500或1:1000，包括二级类、三级类。管控、利用、修复等业务板块需要的是全域全要素的资源，摸清林、草、湿地、水域等自然资源家底。对于权属板块，需要物权信息，包括地籍产权、拥有权、使用权。对于执法板块，则需要不同的时间点，判断建设用地来源是否合法，监测实时变化。

调查业务板块的管理需求

（图件来源：作者自绘）

技术线索：基于这些管理需要，我们的团队在前期做了面向全链条的业务管理三维数据体系：一是横向整合，汇总现状数据、规划管控数据、管理数据和社会经济数据等四大类核心数据；二是纵向打开，深化细化适应地方需求的分类标准，利用基础测绘成果提升调查成果精度，利用各类管理成果校核用地分类准度；三是时间维护，以季度为单位，及时更新数据成果，提高数据现势性。

面向全业务流程的三维数据体系

（图件来源：作者自绘）

出台《南京市用地分类标准》，形成南京国土空间三维现状“一张图”，在后面的业务关系中发挥了重要作用。

2. 规划：建立综合性系统性的理想空间格局和功能布局

管理逻辑：综合总规处、城市设计处、名城处、市政处、详规处等业务部门的管理需求，融合贯通各类各级规划空间布局的管理思路。

规划业务板块的管理需求

（图件来源：作者自绘）

市域国土空间总体格局

（图件来源：南京市国土空间总体规划）

在统筹功能布局上，协调好城市各个系统功能布局的组合关系，最后形成一张市域规划分区图。这里有一个要点在于，总规中增加了开发边界外的绿地休闲区、交通枢纽区、特色功能区。因为指标的原因，这些区域被划出了城镇开发边界，但是考虑到功能上需要一体管控，所以我们就新设了规划分区。

市域规划分区图

（图件来源：南京市国土空间总体规划）

3.管控：建立分级分类的国土空间用途管制体系

管控业务板块的管理需求

（图件来源：作者自绘）

国土空间三线内、外空间关系示意图

（图件来源：作者自绘）

首先是对于三条控制线，将其作为用途准入管制的基础，开展精细化优化工作。使用大比例尺地形图，市、区反复联动，对三线位置进行精准校核。比如生态保护红线，三调是在1:5000的尺度上做的，到了详细规划和实施阶段，会存在空间误差的问题。为此南京国空编制组将部下发版生态红线与三调数据、控规进行细致比对，在大比例尺1:500到1:2000的尺度上按照规则进行优化调整，以确保后续工作不出矛盾。

其次是对于三条控制线外的大量空间，包括林草、乡村建设用地等，围绕两大突出难点创新管制方法。一是针对非集建区建设用地难落图，乡村一二三产融合项目具有偶然性，难以表达准确，我们采用“指标控制+清单管理”的方式，并适当拓展准入清单类型。二是针对林/粮之争，耕地补充和林地补充来源高度重叠，南京外围有450平方公里的二调为耕地、三调为林地的空间，耕保实行“耕地利用优先序”，优先将即可恢复和工程恢复转为耕地，林地保护有目标，严控林地转为非林地，我们协调耕保和林业部门，以三调为基础确定森林覆盖率和湿地保有量等指标，并以双评价和生态安全专题为基础明晰转换规则，宜农则农、宜生态则生态，确定补充林地的落位。

最后是三条控制线内，我们把规划分区、用地分类、控制线在不同层级规划中发挥的作用制度化。规划分区管功能，明确能做什么、不能做什么；用地分类管用途，作为颁发“一书三证”的依据；控制线管特定意图，包括工业控制线、历史文化保护线、城市四线等。对于不同层级规划中控制线划定的精准程度进行统一明确，如控制线在市级国土空间规划中以结构管控为主，由区级进行进一步的深化细化。

城镇开发边界内分级分类管制表

（图件来源：南京市国土空间总体规划）

三级国土空间总体规划用地规划深度示意图

（图件来源：南京各级国土空间总体规划）

4. 利用：制定高质量发展为导向的空间利用策略

管理逻辑：“利用”板块由权益处、利用处、地质矿产处负责，确保建设用地和自然资源的高质量利用，相关管理职能具体包括土地供应、城市更新和自然资源资产利用。

利用业务板块的管理需求

（图件来源：作者自绘）

技术线索：一个普遍的问题是，由于规划实施管理缺少引导，导致用地指标经常呈现跳跃式、插花式、趋利避害式的空间投放方式，造成城市实际建设破碎化、系统性不足，公共服务设施建设普遍滞后，空间要素整体组合效应难以发挥等一系列问题。为此，受益于多规融合，南京探索建立起一套高质量导向的土地供应制度，从“计划-时序-方案-条件”四个方面着手解决问题。

一是计划。基于“人地房财”对各区绩效进行评价和引导。规划通过对于人口规模、建设用地规模、建筑开发量、经济产出的交叉分析，研究设定至2035年的全市绩效总值，针对各区制定差异化的绩效目标。将每个区的建设用地增量配置和年度供地计划与“流量利用、存量盘活、质量提高”三挂钩，建设用地占用与即可恢复土地整治、工程恢复土地整治、农村用地复垦挂钩。过去是分配思维，未来是以机制建立确保高质量使用。

至2035年南京年增量、存量、减量用地规模历年变化情况预测

（图件来源：南京市国土空间总体规划）

二是时序。同步于国土空间规划编制五年近期规划，划定近期发展四类区域，包括近期新增集中连片区域范围、近期填平补齐区域范围、近期更新改造区域范围以及零星完善地块，要求未来每年计划只能向这四类地区投放。

近期发展四类区域空间关系示意图

（图件来源：南京市国土空间总体规划）

成片开发、成片更新方案与国土空间规划、土地规划计划的关系

（图件来源：作者自绘）

四是条件。明确开发边界内外分别以不同类型规划为设置条件的依据。开发边界内是控规+规划许可，深化完善现行的控制性详细规划管理制度，对建设用地地块的位置、使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑退让、公共服务设施、市政基础设施等115项要素进行管控。开发边界外是“街镇总规（乡村图则）+规划许可”和“约束指标+分区准入”相结合，在镇级规划中研究乡村地区全要素出具的规划条件。

此外，针对城市更新，在国空中明确方式、对象和重点，指导城市更新专项规划编制。更新方式上，包括城市有机更新、低效用地再开发；更新对象上，包括历史地段更新、保留提升类居住用地改造、老工业区转型升级、公共空间微更新、适老化设施建设；更新重点上，综合考虑建筑质量、产出效益、空间分布、利用强度确定。

5. 修复：明确有效推进修复整治工作的总体指引

管理逻辑：修复是另外一种实施方式，耕保处和修复处是核心部门。对国土空间规划编制来说，要指导各区、部门、市场分片分类开展整治修复工作，特别是要用好全域综合整治的工具。

修复业务板块的管理需求

（图件来源：作者自绘）

技术线索：为此，以乡镇为基本实施单元，识别关键问题、确定重点区域及工程，提出配套主要措施，引导开展全域综合整治。

6. 权属:建立用途明确、权属清晰的自然资源资产登记流程

权属板块核心部门为确权登记局和权益处，职能包括自然资源确权登记和不动产登记等。对于规划专业技术人员而言，在过去不太熟悉，其实与我们的工作密切相关。比如自然资源登记簿和不动产产权证，里面的信息就是国土空间规划的终端服务产品，我们的规划要支撑好终端服务产品的供应。

权属业务板块的管理需求

（图件来源：作者自绘）

自然资源资产登记簿和不动产权证书中规划相关信息

（图件来源：作者自绘）

7. 执法：构建全时域全方位的实施监督和维护体系

管理逻辑：执法和监督的管理主体包括审计处、执法局、监测处和测绘处，通过“监测-督察-评估-维护”实现业务管理的首尾衔接。

执法业务板块的管理需求

（图件来源：作者自绘）

技术线索：关键是信息化，建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，以此为依托实施监督、评估、维护和管理。采用“6+1”建设模式，“6”是六大基础模块，“1”是综合监管决策。运用监测预警技术手段，智能化、自动化生成国土空间规划监测评估报告，发现并制止违法行为。

国土空间规划“一张图”实施监督信息系统“6+1”建设模式

（图件来源：南京市国土空间规划“一张图”系统）

至此，是我们在南京国土空间总体规划实践中，对于规划成果和规划管理结合的思考和尝试。从管理视角来考虑规划成果应该如何编制，先要理解七大业务板块的管理逻辑，对应生成技术线索、导出规划成果。

管理逻辑下的南京国土空间总体规划技术线索与成果编制

（图件来源：作者自绘）

1.  对上主动：发挥战略预研、方案预设和风险预警作用

南京历届市委、市政府是非常关注规划的，我们也借由这样的契机，帮助市里做了很多战略预研、方案预设和风险预警工作，通过推动地方立法把重要规划意图制度化，顺势而为，规划思路的形成和完善紧密配合市级政策制定。

2.  部门互动：发挥空间保障和专业指导的作用

南京同步于国空编制，由相关市直部门牵头30多个专项规划，深度、方向、重点都不一样。为此，我们从市级国空的角度出发，针对各专项形成行业发展大纲，力求发挥两方面作用，一是保障各局委办重要的空间落地，二是要提供专业的指导性意见。

3.  市、区、镇联动：发挥管理和服务的双重作用

市、区、镇三级联动，对市总规来说要发挥双重作用，一是管理好，二是服务好。南京的区总规包括两个阶段：一是大纲编制阶段，与市级国空双线并举，各区平台牵头编制分区大纲，把市总规的规模、结构、布局、指标通过几轮互动传导下去。二是成果编制阶段，市级国空制定分区指引，明确市级规划向下传导的主要内容，包括区里重大设施项目的落地。

1. 完整公示：充分履行规划告知义务和公众参与制度

南京国空编制注重公众参与，强调完整公示，通过多形式、多渠道，全面详实公示规划内容。2022年10月28日起依法开展成果草案公示，为期一个月，相关信息覆盖纸媒、网站、微博、微信、客户端等多平台。收集公众意见2628份，其中问卷1536份、留言建议1092条，采纳1817条。公众对于规划成果的满意度总体较高，62%给予80分以上评分，发展目标、市域空间格局、生态安全格局、城镇体系、创新空间结构等核心内容认同比例均超过九成。

2022年10-11月成果草案公示受调查市民职业结构即满意度情况

（图件来源：作者自绘）

2. 建章立制：用好各类治理工具，从管理到治理

自2017年启动总规改革至今，南京不断修订和制定各类治理文件，包括地方性法规、地方政府规章、技术规定、配套管理办法等多种形式，我们也结合规划编制工作，参加了其中很多项的修订。

近年南京出台各类国土空间规划相关治理文件

（图件来源：作者自绘）

如名城分院承担的名城专项，研究并提出了老城管控要求，这两年南京出台历史文化名城保护相关的三份重要文件，把总规中提出的高度管控、市县廊道管线等通过实施意见确定下来。南京还是全国继大连、宁波之后，第三个出台市级国土空间条例的城市，条例内容进行了许多创新，把前面讲到的规划管理内容均得到体现。

南京国土空间总体规划名城保护体系与近年市级出台相关文件

南京国土空间总体规划编制形成了丰富多样的系列成果，包括文本、规划说明、公众读本、条例等，形式上根据受众不同，突出内容一致性、形式针对性、表达多样性等特点，也是让规划成果更管用、更有用、更好用的重要做法。

南京国土空间总体规划系列成果

如何编一个管用的规划，管理和治理导向思维十分重要，从南京的实践经验来看，第一要和规划管理结合，规划的闭环和管理的闭环相互耦合。第二要和城市发展结合，契合城市政府的施政目标，借势而上顺势而为。第三要和治理体系结合，将规划转化为各类空间治理政策，实现治理的闭环。

对我们规划师而言，需要从学懂弄通基础概念做起，不断拓展基本知识。特别是针对改革后的行业特征，应围绕机构改革、用途管制、资源利用、产权制度等，加强融合、拓展。弄懂管理的概念，也就是理解了管理的堵点、淤点和难点。

国土空间规划不只是“算术题”，也不只是“排序题”，实际上是一个复杂、分层次的“综合题”。在提供解决方案过程中，规划师的综合思维、系统思维和尺度感知等能力难能可贵，是规划管用、有用的保障。

报告整理：马诗瑶.

2018年12月，南京新一轮城市总体规划草案出炉