《城市更新制度与北京探索：
主体—资金—空间—运维》
作者：唐燕 张璐 殷小勇
出版社：中国城市出版社
“十四五”时期国家重点出版物出版专项规划项目
存量时代·城市更新丛书
ISBN：978-7-5074-3560-3
中国城市规划学会理事长
中华人民共和国住房和城乡建设部总经济师
本书内容深刻而又翔实，是一项系统研究城市更新理论、探讨城市更新制度、提供北京及各地城市更新实践经验的重要成果。一方面，著作探索建立的城市更新“4S”框架提供了分析和理解城市更新的综合而又简明的系统工具，理论和实用价值显著；另一方面，著作具体讨论的北京城市更新制度与实践，为我国城市更新的实证研究提供了丰富而又鲜活的样本。
北京市城市规划设计研究院院长
中国城市规划学会常务理事
本书敏锐地抓住了“都城关系”“减量发展”“多元共治”等北京作为首都城市所特有的城市更新背景和制度建设特点，梳理了北京近年来城市更新制度建设与实践推进的体制特征与经验得失等，为我们提供了一个显著区别于广州、深圳、上海城市更新制度建设路径的个案，对丰富城市更新制度探索的地方经验作出了新的贡献。
随着国家经济步入“新常态”、城镇规划建设迈入“下半程”，城市更新成为我国推动快速城镇化向深度城镇化转型的重要路径，城市发展模式由传统的“增量扩张”转变为“存量提质”。然而我国现有的诸多城市建设与管理制度是改革开放以来为支持大规模、快速城镇化进程而确立的，在应对城市发展转型与城市更新工作时表现出越来越强的不适应性，致使各地更新进程不时陷入困境之中。因此如何建立体系化的更新制度以有效推进城市更新活动的秩序化开展，成为当前国家和地方亟待解决的客观问题与重大挑战。
面对城市更新制度研究千头万绪、纷繁复杂的讨论困境，本书建构了简洁明了的“主体（Multiple Stakeholders）—资金（Capital Source）—空间（Physical Space）—运维（Operation Service）”4S分析框架，以此为线索梳理城市更新制度供给的相关理论，以及英、美、德、日、新等国和我国广州、深圳、上海、成都等城市的更新制度建设经验。著作聚焦我国率先实施“减量规划”的超大城市北京，采用4S框架体系化地分析了北京城市更新的演进历程、制度发展与实践创新，综合揭示北京城市更新的特殊环境、当前进展和未来走向等，为我国其他城市和地区提供借鉴。
全书内容包括三大部分（图1）。第一部分重在明确研究对象与构建理论框架，在梳理城市更新国际国内研究进展的基础上，提出“治理尺度”“动力机制”和“管控维度”三者之间的规则适配是实现高质量城市更新制度供给的关键，进而构建城市更新制度建设的“主体—资金—空间—运维”4S理论框架。第二部分对比分析了国内外城市更新制度建设与实践做法的相关经验。第三部分辨析了北京城市更新的演进发展、制度特征与项目推进，提出北京城市更新制度建设的三个特征——街区统筹与简政放权的街区更新、走向多元共治的责任规划师制度、专项行动与试点示范的项目带动。著作剖析了北京城市更新政策和制度建设的最新趋势，在讨论城市更新动力问题和利益博弈的基础上，提出北京街区更新制度的体系优化策略。
图1 研究内容与技术路线
“主体一资金一空间一运维”4S框架建构
著作构建了城市更新制度的“主体一资金一空间一运维”4S理论框架（图2），覆盖城市更新涉及的“人—财—物—事”等维度，弥补了传统规划设计研究仅偏好“空间（物）”要素探讨而带来的种种不足。框架有助于简明、有效地认识和分析城市更新的实践进展和工作困境，帮助人们快速洞见每一具体城市更新项目的重要特征。其中，“主体”关注城市更新的参与对象及其利益关系；“资金”聚焦城市更新的多元资金来源与财税、金融等措施保障；“空间”重视物质空间环境的具体处置及伴随其间的产权、容量和用途调整；“运维”讲求高效的政府管理、专业的空间运营和有序的后期维护。在著作中，与城市更新密切关联的经典理论思潮，被对应归纳到四个维度之上，组织形成了理解和分析城市更新现象与问题的实用工具体系（图3）。
图2 基于“主体—资金—空间—运维”的城市更新制度建设4S框架
图3 关于“主体—资金—空间—运维”的城市更新理论解释
发达国家与国内城市的更新实践分析
聚焦发达国家和地区的城市更新实践，著作从4S角度分析了日本、英国、德国、美国、新加坡的更新制度建设特点，进而探讨上海、广州、深圳、成都四地的更新制度建设进展，对深圳城中村、上海上生新所、广州永庆坊、成都猛追湾等代表性更新项目进行分类解读。概括来看，国内外的城市更新目标均从早期的住房和民生保障发展为经济、社会、文化的多维度复兴，主体从政府主导发展为多元合作，历程具有一定的相似性。但发达国家的城市更新基本都在高城镇化率的背景下开展，而我国的城市更新与快速城镇化进程同步进行（图4，表1，表2）。
图4 中、外城市更新阶段与城镇化率的关系对比
表1 西方城市更新的阶段特征
表2 中国城市更新的阶段特征
上海、广州、深圳、成都等地的城市更新制度框架已初步建立，涵盖法律法规、政策文件、技术标准、操作细则、规划体系、监督维护等多个方面，力图形成粗细有度、刚弹结合的制度保障和动力激发体系（表3）。当前，这些城市均强调不大拆大建、注重传承城市历史文化、重视片区统筹和公共利益维护，并积极吸引社会参和拓宽城市更新资金来源。主体方面，各地制度以满足各方诉求、平衡各方利益为基础，强调引导政府、市场、居民等多方角色参与更新。资金方面，各地以公共资金支持、金融产品、财税优惠等方式吸引市场主体介入，积极扩大收益获得途径和减少更新成本投入；空间方面，“产权—用途—容量”成为核心管控要素，通过弹性管控机制的提供，探索了优化容积率投放、鼓励用地功能混合、明确产权确认、转移与变更等的具体措施；运维方面，通过“调解+决定+申请执行”“个别征收+行政诉讼”等政策创新破解动拆迁难题，不断激活新业态以提高运营收益。
表3 基于“主体—资金—空间—运维”的四地城市更新主要政策比较
从广州、深圳、上海到北京
继2019年出版《城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较》一书之后，著作研究团队将关注视野与研究重点拓展并聚焦于首都北京，剖析北京的城市更新制度与实践探索。在梳理北京城市更新演进历程及方向演变的基础上，著作总结提出北京城市更新制度建设的特殊背景主要体现在“首都定位、减量发展、疏解整治、有机更新”等约束上。相比其他城市可以通过增加开发容量来激发城市更新动力、平衡改造资金的做法，北京需要落实“减量提质”下的有机更新（图6，图7），故而面临着更为严格的更新条件与规划管控要求。著作总结了北京街区更新“以街道为抓手、以更新为手段、以规划师为纽带”的特色创新，提出了北京城市更新制度建设的三个特征，包括街区统筹与简政放权的街区更新、专项行动与试点示范的项目带动、走向多元共治的责任规划师制度（图8）。
图6 北京城市更新的特殊背景与挑战
图7 北京市城市更新制度体系
图8 面向存量更新与精细化治理的北京街区更新行动框架
（1）以街道为抓手：简政放权与街区统筹。北京鼓励以街区为实施单元，开展小规模、渐进式、可持续的城市更新，包括街区层面的整体功能结构调整、公共空间的整治提升、居民生活环境的品质升级、基本公服设施的配套完善等，实行区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的更新实施机制。
（2）以更新为手段：专项行动与试点示范。北京通过“项目试点+专项行动”积累了一大批城市更新项目的实践做法。分析北京居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类更新等既有更新实践探索，可以发现多元主体共同参与的协作机制、多方共担的资金保障机制、精细化系统化的空间优化机制以及长效可持续的运维机制，是推动城市更新项目有序进行的重要路径（表4）。
表4 “主体—资金—空间—运维”维度的北京城市更新实践进展
（3）以规划师为纽带：走向多元共治。北京是全国首例在全市范围内规范化、秩序化整体推进责任规划师制度的城市。北京尝试打破传统的精英规划模式，借助责任规划师制度链接规划指引与基层实践，在上级政府、街道、社区/居民、服务团队等之间搭建起沟通的桥梁，推进“多元共治”下的街区更新路径（图9）。
图9 责任规划师角色定位
2021年以来，北京市城市更新相关政策密集出台，快速破解了以往更新制度多维缺失的僵局。2021年8月，《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》发布；2022年5月，《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新专项规划）》发布；11月，《北京市城市更新条例》正式出台，有效完善了北京城市更新制度建设的顶层设计，也是继深圳、上海正式出台城市更新条例之后，我国第三个地方城市更新立法。至此，包括规划、计划、政策、规范等构成的北京城市更新“1+N+X”制度体系不断完善。
图10《北京市城市更新条例》结构框架
城市更新动力分析与政策体系建构
著作从常常被忽视却又极其重要的经济动力视角，将更新简要划分为“增值型”“平衡型”“投入型”三类，并提出差异化的机制设计与策略举措。针对“增值型”城市更新，城市需考虑如何实施好的“管束／约束”和推进公平的利益分配；针对“投入型”城市更新，城市需要提供更多的支持、保障和激励措施；针对“平衡型”城市更新，城市则需建构有序的维护保障等机制，确保城市建成空间能够获得持续有效的修修补补（图11）。
图11 “增值型”“平衡型”“投入型”城市更新及其引导方向
著作在讨论城市更新动力问题和利益博弈的基础上，针对减量发展背景下北京城市更新普遍存在的增值红利不足、资金来源匮乏、主体参与动力不足等痛点，提出北京街区更新的“1+N+X”制度体系优化策略（图12），并从“主体—资金—空间—运维”维度给出具体的政策包建议。
图12 “1+N+X”的北京城市更新政策体系框架
著作认为，北京整体上仍处于城市更新制度建设的探索初期，未来还需结合理论创新与实践探索进行持续的制度调整与政策优化，形成多元主体协同合作、多维资金投入保障、多种空间治理并举、多类运作维护创新下的城市更新行动经验，为“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这一重大课题交出答案。
北京城市更新行动的制度挑战与优化策略
原文始发于微信公众号（规划中国）：荐书 | 城市更新制度与北京探索：主体—资金—空间—运维
规划问道
