王田田 | 国土空间规划背景下青岛市路权规划探索

路权指不同交通方式的交通需求在时间和空间上占用道路资源的权利。路权分配是一个历史的、动态的过程，不同交通发展阶段、发展理念和发展目标决定了不同的路权分配方案。青岛市在道路规划设计中的路权分配存在车本位的倾向^[1]，在道路交通管理中也发现同时存在小汽车侵占其他交通参与群体路权的情况，例如为提高道路通行能力而拓宽机动车道或挤占非机动车道和人行道、机动车停车侵占行人路权、私人小汽车侵占公交专用车道等。这些问题在一定程度上既反映了道路规划设计与交通管理的脱节，道路空间的规划意图难以有效向交通管理传导；同时又反映出路权分配在各级规划中的重视不足，路权合理划分的理念难以在各级规划中得到有效传导。

在新时期国土空间规划体系背景下，学者们对交通规划如何适应新要求、交通规划与国土空间规划如何衔接做出诸多研究^[2-5]。国土空间规划背景下的综合交通体系规划面临向更加关注全要素空间、发展与保护、生态文明与绿色发展、满足空间差异的多元交通需求、体现生态绿色和品质人本等方面创新转型^[2]。未来的交通建设思路也将逐渐从“建多建长”转向“建优建精”，从增量为主转向存量优化，以合理规模的交通建设促进城市良性发展^[4]。在此背景下，针对城市路权分配存在的问题，如何将路权规划与国土空间规划相融合、如何将路权规划融入国土空间规划背景下的交通规划体系中值得探索。本文以青岛市为例，依托正在开展的国土空间规划和综合交通体系规划，明确城市路权分配发展方向；结合青岛市实际重新梳理道路功能定位，探索提出各类道路路权分配指引和各城市功能分区路权规划指引。

长期以来，交通规划体系存在重路网规划、轻路权规划的问题，虽然有众多专项规划，但路权合理划分和使用的理念并未在各类规划中得到重视及有效传导。同时，在国土空间规划背景下，解决规划过多、衔接不畅的问题，满足绿色公平、品质人本、差异多元交通需求等要求也亟须在交通规划中得到体现和落实。

交通规划对于城市空间发展具有重要的引导作用^[4]。同时，城市道路空间是城市空间的重要组成部分，与生活空间、生产空间、生态空间既紧密相连，又相互协同。这就要求城市道路空间的分配和使用需要全面体现在国土空间规划背景下的交通规划体系中。将路权的概念与国土空间规划融合的重要意义在于从更高的层面上审视道路空间分配的科学性、合理性和公平性。通过构建与国土空间规划相融合的路权规划体系，还可以将路权规划转化为公共政策，逐级传导，为道路交通管理提供依据。这是集约、绿色、公平的交通发展目标实现的空间载体和资源条件。

国土空间规划按层级、内容和规划运行可归纳为“五级三类四体系”，其中“三类”分别指总体规划、详细规划和专项规划，“四体系”包括规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。对照国土空间规划体系，交通规划体系可与之相对应，而路权规划体系的构建则需与之相融合，在国土空间规划体系的三类规划、四个支撑体系中对路权划分的理念、原则、设置要点、相关内容等提出逐级规划传导和实施保障要求(见图1)。

国土空间规划背景下的交通规划体系是一个协同、多层次传导的规划体系。相应地，路权规划可体现在综合交通体系规划、交通专项规划、交通详细规划和交通设计几个阶段，并按照各阶段规划深度要求分层次设定编制内容。其中，前三个阶段分别与国土空间规划的总体规划、专项规划、详细规划相融合、相协同。

1）综合交通体系规划阶段：提出道路分类标准及道路功能要求^[6-7]，进行城市道路分类和功能赋值，确定干线道路和集散道路的功能等级、网络布局、红线控制要求、断面分配建议，以及主要交叉口形式、交通组织与用地控制要求，提出不同城市功能分区各级道路的发展要求。

2）交通专项规划阶段：落实路权划分理念，从交通服务功能和公共服务功能两个维度对区域道路功能进行定位和分类，明确各等级道路交通属性，标定道路的街道属性，细化道路规划控制要求，系统提出各类道路空间划分要求和布局方案。

3）交通详细规划阶段：落实交通专项规划要求，结合用地布局制定路权控制详细规划方案，标定道路空间的使用性质和控制要求，对路权进行严格控制。将街道空间与建筑空间进行统筹考虑、一体化设计，落实规划控制要求。

4）交通设计阶段：承接交通详细规划要求，结合新建及改建道路工程设计、街道设计，提出详细的道路交通组织、空间优化配置方案，用以指导道路交通管理和交通设施建设。对于新建道路，将交通设计纳入道路施工图设计中，严格落实路权空间分配的相关要求，纳入审查范围；对于改建道路，结合道路整体功能提升、道路翻建、局部节点和路段改善等开展交通设计，优化路权空间分配。

将路权规划转化为公共政策，并结合国土空间规划四体系要求，分别归入法规政策体系、技术标准体系、规划编制审批体系和规划实施监督体系。这将有利于把路权规划贯穿于道路交通规划与管理的各个环节，促进路权规划和实施的上下衔接、公众参与、科学决策。

1）完善路权法规政策体系支撑。明确低碳交通、路权公平分配等发展目标，建立科学决策、公众参与的公共政策，协调路权规划与相关道路交通法规，保障路权规划的有效实施。

2）编制路权规划技术标准。按照“多规合一”的总要求，综合考虑道路工程设计、街道设计、公交专用车道设置、人行道与非机动车道设置、路内停车位设置等，建立路权划分技术标准，明确道路空间分类标准，制定路权规划的技术规程。

3）制定路权规划编制审批办法。按照各自事权加强相关部门对各类规划内容的审核，促进路权规划内容和要求的逐级传导，厘清路权规划的实施权责，加强规划、交管、城管、市政等部门的协同。

4）加强路权规划的实施监督。制定路权规划分期实施计划，建立实施评估制度，完善决策及调整机制，通过加强规划实施监督保障规划落实。

结合青岛市正在开展的国土空间规划和综合交通体系规划^[8-9]，提出路权规划指引，将路权规划和路网规划相结合，从根本上保障集约、绿色、公平的交通发展目标实现的空间载体和资源条件，实现城市道路路权逐步向以人为本、协同共治、街道空间整体管控的方向转变。

1）从道路红线管控转变为街道空间整体管控。

从针对道路红线内的断面、市政、景观要素管控要求，扩展至对两侧建筑后退红线空间^[7]、地上地下空间进行一体化管控，对非机动交通、公共交通、机动车交通、街道公共活动、绿化景观和市政等设施功能进行统筹考虑和安排。

2）从以车为本转变为以人为本、多元包容。

从以提升机动车交通组织效率为主要导向，向重视人的交流和生活方式、满足多元差异化需求转变，在路权划分、街道空间资源配置上，体现对各种交通方式的开放包容，为城市各类群体，特别是为老年人、儿童、残障人士等弱势群体提供安全、便捷的道路交通服务，为行人、非机动车等提供连续通行空间，促进道路空间公平分配。

3）从政府管理转变为协同共治。

路权的合理分配需在街道空间层面考虑和实现，涉及城市管理者、建设者和使用者，因此，应从政府单一管理的模式向政府、市场、社会多元协同共治转变。

从交通服务功能和公共服务功能两个维度对道路功能进行重新定位。交通服务功能维度，依据传统道路分级体系，将道路划分为主干路(3级)、次干路、支路(2级)三级六类道路(见表1)；在此基础上，从公共服务功能维度将道路划分为交通主导类、生活服务类、商业商务类、景观休闲类和综合类(见表2)。

资料来源：文献[6]。

资料来源：文献[7]。

结合道路功能定位，在道路红线及建筑后退红线空间范围内，对不同类型道路路权分配进行分类引导，明确人行道、非机动车道、公交专用车道、路内停车、绿化覆盖率等空间要求(见表3)。

资料来源：文献[7, 9]。

1）交通主导类道路。应保障通行效率，统筹各类交通方式活动需求，保障各行其道，避免相互干扰；优先保障步行、非机动车、公共交通等绿色交通方式通行空间。交通性街道以非开放界面为主，鼓励对设施带、人行道、建筑后退红线空间进行一体化设计，增加步行和非机动车通行空间，塑造良好的公共空间环境。

2）生活服务类道路。应集约利用街道空间，提供满足人的出行、休憩和交往等活动需求的场所与设施；宜引入稳静化措施降低车速，为居民提供良好的社区交流活动场所。同时，可根据需求综合布局行道树、非机动车停放区、商业外摆区域、休憩座椅、绿化带和临时停车位等。

3）商业商务类道路。应充分考虑沿线商业活动需求，对设施带、人行道、建筑后退红线空间进行一体化设计，提供适应大规模人流的步行空间，保持空间紧凑，带动商业氛围。主干路应设置公交专用车道，倡导公交优先；在考虑必要的机动车通行活动前提下，可通过压缩车道宽度的方式保证充足的步行空间，还鼓励将机动车通行功能较弱且有替代道路的商业性支路改为步行街。

4）景观休闲类道路。应强调街道景观特色、适当增加绿化面积，加强步行空间与街道景观的联系，将人行道与沿线绿化带进行一体化设计，并鼓励设置连续的非机动车道。

5）综合类道路。沿线功能与界面类型混杂程度较高，兼有两种以上道路类型特征，路权划分应当兼顾多种类型道路特征的需求，保障效率与公平。

国土空间规划以生产空间、生活空间和生态空间“三生空间”划分空间用途，从而优化空间格局，聚焦核心功能。不同区域道路空间的分配应支撑生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的发展总目标。呼应《青岛市国土空间总体规划(2021—2035年)》[8]的城市功能和道路功能诉求，对居住集聚区、商业商务区、综合服务区、特色历史区、交通枢纽区、产业集聚区六类城市功能分区的道路空间提出路权规划指引(见表4)。

资料来源：文献[7, 9]。

香港中路是青岛市滨海区域的东西向主干路，承担过境交通和到发交通功能，其中山东路—高雄路路段两侧分布大量居住、大型商业、行政办公、商务办公楼宇和酒店，该段定位为综合类道路。自20世纪90年代以来，该路段的路权分配经历了几次调整，由1999年之前双向4车道(有非机动车道)拓宽至1999—2017年双向8车道(三幅路，无非机动车道)，再调整至2018年至今的双向10车道(两幅路，无非机动车道)，路权分配逐步向小汽车交通倾斜。考虑该路段的商业商务区交通活动需求及其综合类道路功能定位，建议对空间分配进行优化，由双向10车道调整为双向8车道，两侧各增加1条非机动车道；将机动车道进行功能划分，从外到内依次为1条公交专用车道、2条机动车道和1条HOV车道；对人行道及沿线建筑后退红线空间予以整合，实现一体化设计(见图2)。

图2 香港中路(山东路—高雄路路段)路权分配演变过程

交通公平是指在占用交通资源以及分享交通资源所带来的利益分配上的公平关系和分配机制，可以从空间和时间两个维度进行衡量，空间公平性又包含相同地区道路资源分配的公平性和不同地区间的公平性^[10]。相关研究表明，由于不同交通方式间的人均道路面积具有较大差异，为了量化各种交通方式之间人均占用道路面积的公平性，可以在相关数据的基础上用基尼系数的方法加以具体化^[10]。本文通过基尼系数法定量评价不同交通方式人均占用道路面积的公平性，预判在路权规划体系下交通系统中各种交通方式的公平性提升水平。交通公平性

式中：C_i为交通结构中第i种交通方式所占的比例/%；V_i为使用第i种交通方式时人均占用的道路面积/m²。交通公平性的判定标准如表5所示。

资料来源：文献[10-11]。

在编的《青岛市综合交通体系规划(2021—2035年)》^[9]已将路权优化相关内容纳入城市交通发展基本策略，作为实现交通结构目标的重要保障。根据青岛市2010年、2015年、2020年开展的三次居民出行调查结果^[12]及青岛市交通结构发展目标^[9]，参考不同交通方式的人均占用道路面积情况^[13](见表6)，测算不同交通方式的基尼系数(见表7)。可以看出，近10年，对私人机动化方式的资源倾斜持续增大，其基尼系数由2010年0.663增至2020年0.695。随着路权分配理念在各级规划的逐级传导和逐步实施，规划年小汽车和出租汽车的基尼系数下降至0.568(较2020年约下降18%)，步行和非机动车的基尼系数上升至0.059(较2020年约增长37%)，公共交通的基尼系数上升至0.374(较2020年约增长49%)，反映不同交通方式间的公平性得以提升。

资料来源：文献[9, 12-13]。

城市道路空间分配和使用过程中存在的车本位倾向和空间侵占等问题引发了各级交通规划对路权的重视。新时期国土空间规划背景下绿色低碳、品质人本、差异化多元需求等要求也需在各级交通规划中得到传导和落实。合理的路权规划体系构建是改善道路空间现实问题和实现集约、绿色、公平交通发展目标的必要条件。本文构建了与国土空间规划相融合的路权规划体系，并在综合交通体系规划、交通专项规划、交通详细规划、交通设计等各阶段规划中明确对路权划分的理念、原则、设置要点等进行逐级规划传导。将路权规划转化为公共政策，结合国土空间规划“四体系”要求，通过完善路权法规政策、编制路权规划技术标准、制定路权规划编制审批办法、加强路权规划的实施监督，为路权规划的实施提供支撑。最后，以青岛市为例，结合正在开展的国土空间总体规划和综合交通体系规划，将路权规划理念及内容与之进行融合和传导，明确城市路权发展方向，并结合道路功能定位提出各类道路路权分配指引和各城市功能分区路权规划指引，促进道路空间集约高效利用和低碳绿色交通发展。

封面图片来源：

《城市交通》自选图库

拍摄：白龙飞

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