土地综合整治9｜特大城市县域土地综合整治的广州探索

广州市从化区艾米稻香小镇

图片来源：广州从化发布

2021年9月，经自然资源部批准，广东省广州市从化区成为全国唯一以县域为单元的全域土地综合整治试点。为全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示以及视察广东重要讲话、重要指示精神，落实省委“1310”工作部署及市委“1312”思路举措，从化立足生态本底，以流溪河流域治理为主脉，以全域土地综合整治为抓手，探索差异化发展路径，着力打造面向高质量发展的示范工程、绿色工程、惠民工程，助力“百县千镇万村高质量发展工程”、绿美广东生态建设。

从化区是广州市所辖最大行政区，面积为1985平方公里，下辖三街五镇和221条行政村，2021年常住人口72.74万，2021年实现地区生产总值413.4亿元。

从化区位于粤港澳大湾区北部生态核心区与广东北部生态屏障的交汇地，汇聚了丰富自然资源，包括广州市最高的山、最佳的水、最多的林、最优的泉等。

2018年以来，从化区相继被入选多个国家级试点，包括国家城乡融合发展试验区、全国水系连通及农村水系综合整治试点、国家田园综合体建设试点、全国乡村治理体系建设试点、全国文化生态旅游示范区、国家乡村振兴示范县创建名单。

广州市从化区承担的各类国家级、省级试点

图片来源：自绘

位于广州北部的农耕文化区，从化让农业文化遗产“活起来”“火起来”，打造北回归线上的荔枝产业带。依托钟灵毓秀的自然生态和最具岭南地域特色的广东岭南荔枝种植系统，“从化钱岗糯米糍”“从化荔枝蜜”获得“国家地理标志保护产品”称号，“烘焙荔枝”非物质文化遗产打响从化荔枝干品牌，从化以荔为媒走向世界，展现中国重要文化遗产的岭南图景。

试点以“三全”整治思路为统领，形成跨镇街统筹的主体功能区实施路径、跨空间腾挪的指标流转机制、跨小流域上下游共治的收益共享机制。

省、市、区组建“百千万工程”工作领导小组，成立以区委、区政府主要领导为组长的试点工作领导小组，并建立以区委副书记、分管副区长牵头的试点工作领导小组办公室。区规划资源部门与各镇街组建项目指挥部，具体推进试点工作。通过自上而下、自下而上相结合方式，发挥乡镇党委政府、村两委等基层治理作用，形成“省-市-区-镇-村”联动机制。

统筹考虑“山水林田湖草”一体化整治与流域上下游协同治理。构建“规划分区—示范片区—整治项目”层层传导的整治体系，围绕流溪河高质量发展带，发挥北部生态价值实现区、中部综合城市功能区、南部科技创新发展区、西部城乡融合示范区的差异化资源禀赋，以10个示范片区带动落实“一带四区”的空间整治格局。通过融合山水林田湖草等多要素，统筹垦造水田、恢复耕地、河道治理、生态修复、人居环境整治、美丽乡村建设、产业导入等各类项目，探索“整体立项、分项审核、统一实施 ”的全过程、一体化整治路径。

广州市从化区“一带四区”空间格局示意图

图片来源：自绘

实行环境、生态、保护、民生、经济“五本账”一起算。发挥资金的叠加效应和规模效益，整合“农、林、水、路、村”等相关财政资金形成“组合资金池”；鼓励多元非财政资金投入，包括银行贷款、社会资金及村集体和农民自筹资金等。以小财政投入撬动大社会资本，拓宽投融资渠道，破解可持续发展难题。

多渠道资金整合示意图

图片来源：自绘

围绕以流溪河为主脉的全流域整治，北部生态价值实现区采用源头修复与生态价值实现模式，西部城乡融合示范区采用城乡融合发展模式，中部综合城市功能区采用老城市新活力模式，南部科技创新发展区采用区域协同与产城融合模式。

以源头修复与生态价值实现模式开展流溪河沿岸200米范围内的一河两岸多要素整治，统筹流域上下游协同治理，探索北、中、南差异化的生态价值实现路径。

源头治理，保护湾区生态屏障。推动流溪河源头治理、森林碳汇工程、鱼道工程、鸟道工程，实施河道整治、水源林抚育、碳汇林工程、林相修复等，促进河道水系联通形成1350公里蓝脉。

推进“生态优势”转变成“民生福利”。打通“生态保护修复—生态产品开发—生态价值转化”的完整链条，放大中国国家版本馆广州分馆文沁阁、流溪河国家森林公园、“世界珍稀温泉”等世界品牌效应。

源头修复与生态价值实现模式示意图

图片来源：自绘

源头修复治理措施示意图

图片来源：自绘

以城乡融合发展模式打好耕地连片提质、农业地理品牌打造、流域修复、历史资源活化的“组合拳”，强化区域内资源整合，打造三产融合体系，打通“农地整理—一二三产融合—城乡融合发展”的通道，描绘从化最美乡村田园画卷，建设强镇带村的活力城乡走廊，引领城乡融合发展。

耕地连片，三产融合发展。从化西部的鳌头万亩良田示范片区，将耕地连片提质与国家田园综合体、潖江二河河道整治等项目整合，联动龙头企业构建“种养结合、生态循环”产业链，辐射带动面积50平方公里，带动项目总投入超过20亿元。现已完成约6600亩农田主要整治工序，带动项目区域村集体年平均增收15万元以上，村民平均年增收3000元以上。

整治后的从化区鳌头万亩良田示范片区

图片来源：自摄

品质提升，打造“流溪人家”。提升片区乡村风貌品质，打造美丽乡村聚落，展现特色乡村风貌，如结合徐家大院等古建筑保护和活化项目，对古建筑群、古祠堂进行保护修缮，保护乡村原有建筑风貌和村落格局，构建原真性的历史文化景观。

以区域协同与产城融合模式整理建设用地、优化园区布局，打通“产业用地效能提升-产业提质增效—区域协同与创新转型”的链条，吸引世界500强企业入驻，辐射带动实现产业升级提质，推动区域内城镇与产业融合发展。

多措并举促进存量增效，保障产业高质量发展空间。鼓励农村集体经济组织通过集中留地、置换经营性物业、折价入股方式参与产业园区建设、按股权比例及相关约定享受土地开发增值收益等多种方式兑现留用地，引导历史留用地指标集中落地。存量工业用地增资扩产、建设用地统一招商运营。

以老城市新活力模式，助力老园区打造新样本、老小区塑造新品质、老城市焕发新活力、老森林展现新绿美，打通“存量用地盘活与综合整治—中心城区综合功能提升—老城市焕发新活力”的链条，发挥强县域带动作用。

低效建设用地整理盘活。通过2个城中村治理、10个老旧小区微改造，结合低效留用地盘活、园区提质扩容，整体改善中心城区环境。

城央公园的生态保护与活化利用。围绕风云岭片区、艾米农业公园，通过流溪河河道整治、森林生态修复，盘活街口街中心区域的森林片区，建设1处城央森林。

从化区以全域土地综合整治为音符，以乡村振兴为曲谱，奏响高质量发展的雄壮乐章，预期取得“增田、添绿、节地、兴村、共富”五大成效——

“增田”，高标准整理农业空间，形成连片耕地；“添绿”，抚育形成万顷森林；“节地”，高质量盘活城镇空间，工业用地容积率从现状不足0.8增至上限3.5-4.0；“兴村”，高效能提升城乡活力，惠及周边农民致富增收，解决好城乡区域发展不平衡问题；“共富”，跨镇街优化空间布局，发挥“1+1>2”的叠加效应。

2023年6月21日，广州市作为广东省主场举办全国第33个土地日活动，推广试点经验，从化交出超大城市县域绿色发展和城乡融合的土地综合整治首份答卷。

2023年8月14日，由我院规划设计一所牵头编制的《广东省广州市从化区全域土地综合整治试点实施方案》，获自然资源部批复同意。在编制试点实施方案的过程中，规划设计一所边实践、边探索、边总结，提炼形成面向全市推广的广州市“百县千镇万村高质量发展工程”技术指引之四——《全域土地综合整治指引》并正式发布。

唤醒沉睡的土地资源，广州市为深入实践粤港澳大湾区深化自然资源领域改革探索提供了重要平台，为全国试点工作提供超大城市的广州样本，我院将持续助力超大城市探索生态文明思想指引下的高质量全域土地整治路径。

供稿｜规划设计一所

技术审核｜总工程师办公室

编辑｜办公室