专家解读︱新时代省域国土空间开发保护的重要基石——评国家标准《省级国土空间规划编制技术规程》

新时代省域国土空间开发保护的重要基石

——评国家标准《省级国土空间规划编制技术规程》

《生态文明体制改革总体方案》明确要求构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。《党中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）构建了“五级三类四体系”的“多规合一”国土空间规划体系，省级国土空间规划是五级国土空间总体规划的重要组成部分。经过上上下下的持续共同努力，特别是国务院相继批准江苏、广东等7个省级国土空间规划的背景下，在自然资源部《省级国土空间规划编制指南（试行）》基础上，国家标准《省级国土空间规划编制规程》（以下简称《规程》）正式出台，既是对既往省级规划实践经验的高度总结和提炼，也规范明晰了面向中国式现代化的省域国土空间开发保护蓝图绘制的系列技术要求，其间传递出省级国土空间规划的若干重要信息。

《规程》明确将省级国土空间规划定位为省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用，具有战略性、综合性、协调性和约束性的特点。

《若干意见》明确指出“省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性”。《规程》再次强调这一点，并在“规划定位和任务”部分详细阐述省级国土空间规划的定位是对全国国土空间规划纲要的落实、对省级相关专项规划和市县国土空间总体规划编制的指导约束，而首要任务就是落实全国国土空间规划纲要的目标任务，明确省域国土空间开发保护的相关战略目标，做好自上而下的规划传导，涉及：强化国家发展规划和全国国土空间规划纲要确定的国土空间开发保护战略目标和重大任务要求在省域范围的落实，在明确省级规划指标的基础上将重要指标分解到下一层级。

为协调好省级国土空间规划和发展规划、相关专项规划的关系，《规程》明确要求：“综合统筹相关专项规划的空间需求，协调空间矛盾冲突，保障合理用地需求……各类涉及空间利用的专项规划应做好与国土空间规划的协调衔接，并纳入同级国土空间规划‘一张图’……衔接国民经济和社会发展五年规划，提出规划的分期实施安排，并对规划近五年作出统筹安排”。此外，为保证京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化及黄河流域等重大区域战略落地，以及为维护生态格局的完整性和环境协同共治，省域内应关注重要生态空间和流域统筹、重点区域的引导和协调方向、具有特殊功能的区域差别化管控、规划编制军地统筹协调，省际协调应关注与相邻省份在跨省流域协调管控、水资源管控、生态保护、环境治理、产业发展、公共服务、基础设施等方面的协商对接。

党的二十大报告要求“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”、“健全主体区制度，优化国土空间发展格局”，主体功能区战略和制度是构建国土空间开发保护新格局、形成国土空间体系的重要依据和保障。《规程》要求省级国土空间规划应“统筹发展和安全，统筹陆海国土空间开发保护，严守国土空间安全底线，……整体谋划省域国土空间开发保护总体格局”，耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界“三条控制线”是重要的国土空间安全底线。为此，需要做到：一方面，按照全国国土空间规划纲要确定的国土空间开发保护格局和主体功能区战略格局，基于三条控制线划定成果，提出省域主体功能综合布局方案，以县级行政区为单元，优化完善国家级和省级主体功能区名录，统筹确定农产品主产区、重点生态功能区和城市化地区格局优化的重点区域，明确差异化的管控指引；另一方面，省级国土空间规划应细化三条控制现管控规则，确保以三条控制线为基础编制市县乡国土空间规划。

针对省域国土空间保护、开发、利用、修复等方面，《规划》对农业空间、生态空间、城乡空间、海洋空间、遗产空间、基础设施空间合理利用和布局优化提出明确要求。譬如，要严格落实全国国土空间规划纲要确定的保护任务，基于“数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化”的原则保障优质耕地；围绕提升陆海生态系统的原真性、完整性和连通性，优化生态空间布局，加强重点生态系统保护修复；落实乡村振兴战略和城乡融合发展要求，促进形成以城市群和都市圈、中心城市为主要形态，大中小城市和小城镇协调发展的城乡空间结构；按照陆海统筹要求，优化海洋空间布局，促进陆海空间协同发展；系统性保护文化遗产和自然遗产，梳理保护和利用空间管控的原则性要求；在落实国家重大基础设施项目的基础上，按照高效集约的原则，统筹各类区域基础设施布局，明确重大基础设施廊道布局要求以及省级综合防灾减灾重大项目布局及时序安排。

规划实施保障措施是省域国土空间保护、开发、利用、修复政策定位的重要体现。为此，《规程》针对不同类型的国土空间，要求分类施策。例如，针对省域国土空间品质不高、用地效率低下等问题区域，提出土地综合整治目标，分类划定综合整治的重点区域并提出差别化指引，明确重大工程布局、重点项目、实施时序安排，完善配套政策；为珍稀动植物保留栖息地和迁徙廊道，保护候鸟迁飞通道，构建生物多样性保护网络；增强对人口密集地区生态空间和绿色开放空间的供给，对城市化地区周边重要生态空间保护提出政策要求；对产业集群布局，产业用地集约高效利用，创新产业发展的空间需求，战略性新兴产业发展空间提出针对性政策要求；对统筹布局城镇开发边界内外生态空间，构建城镇绿色开放空间网络，增强城镇空间安全韧性提出针对性政策要求。

《规程》同时要求完善主体功能区政策体系，制定符合主体功能区导向的自然资源配套政策，并制定产业、投资、人口、财政、生态环境、农业农村发展等方面的主体功能区配套政策，加强自然资源调查监测、资源资产管理、自然资源有偿使用、国土空间用途管制、生态保护修复、省际空间协同等方面的规划实施保障及政策措施。同时，要求省级政府要充分发挥着承上启下的作用，强化信息归集、管理和应用，将省级现状、规划等数据纳入省级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并汇总市县现状、规划等各类数据，构建省级国土空间规划“一张图”，优化省级数据共享和汇交流程，实现全国多层级互联互通的数据共享。

为了保障规划实施的有序进行，省级国土空间规划应加强陆地海洋、地上地下、城镇乡村空间的统一用途管制，科学编制土地等自然资源年度利用计划，统筹增量和存量，做好规划实施的时序管控。为妥善处理好规划的确定性和空间发展不确定性的关系，要建立规划监测评估预警机制，按照“定期体检、五年评估＂的国土空间规划体检评估要求，定期开展规划实施评估工作，评估规划主要目标、空间布局、重大工程等执行情况，以及各市县对省级国土空间规划的落实情况。

文章来源：中国国土勘测规划院