【文章精选】石晓冬 杨明 和朝东 王吉力| 新版北京城市总体规划编制的主要特点和思考|2017年第6期

【提要】

回顾了上版北京城市总体规划实施中存在的问题，结合新时代中央对北京城市规划建设工作的新要求，梳理总结了新版北京城市总体规划八个方面的特点，即用更坚决的态度落实城市战略定位、用更长远的眼光建设迈向中华民族伟大复兴的大国首都、用更宽广的视野放眼京津冀广阔空间谋划首都未来、用更刚性的底线约束划定三条红线、用更科学的要素配置统筹三生空间、用更高的标准确定城市发展各项指标、用更真诚的态度着力改善民生、用更深化的改革构建规划统筹实施机制等，同时介绍了具体的规划策略。

【关键词】

北京；总体规划；规划编制

（本文根据作者在第14届“中国城市规划学科发展论坛”上的报告整理而成）

城市总体规划是政府一段时期施政纲领的重要组成部分（和朝东等，2014），在落实国家和城市发展各项战略中发挥着重要作用。做好北京城市总体规划的编制工作，可以使首都规划更好地服务于国家战略。伴随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，这一关系全局的历史性变化为北京城市总体规划编制工作带来了新的要求。本次总体规划站在新的历史起点上，以习近平总书记重要思想为根本遵循，全面深化改革开展编制探索，形成了八个方面的成果特点。本文结合04版北京总规的回顾、新时代中央对北京的要求，对新版北京城市总体规划成果的主要特点进行了总结。考虑到北京的工作对全国其他大城市有示范作用，新版北京总体规划编制工作所进行的思考，能为新时代各城市发展建设以及新一轮总体规划编制提供可借鉴的经验。

1  04版北京城市总体规划实施的成就与问题

《北京城市总体规划（2004年-2020年）》（以下简称04版总规） 实施以来，国务院批复和总体规划有效地发挥了纲领性文件的指导作用，取得了一系列成就，首都经济社会发展和城乡面貌发生了巨大变化，北京已经步入现代化国际大都市行列（杜立群，2012）。

然而，多年的快速发展也使北京积累了一些深层次的矛盾和问题，人口资源环境压力日趋严峻。人口无序过快增长，中心城区功能过度聚集，城市空间“摊大饼”蔓延方式没有根本改变，水资源、大气、生态环境容量等压力越来越大，患上了相当程度的“城市病”。种种迹象表明，伴随着规划的实施，还存在着一些没有解决的难题（吴唯佳，2012）。

1.1 区域协同发展相对滞后

04版总规实施以来，北京积极发挥首都城市的辐射带动作用，推进与天津、河北多领域的全面合作取得初步成效。但是，京津冀地区一体化发展仍相对滞后（吴良镛，等，2011）。京津两地与周边发展联系薄弱，城镇体系发展不均衡，北京、天津聚集了人才、资本等主要的生产要素，与其他城市之间的差距逐渐拉大，区域水资源和生态环境协同保护也需要有效机制加以保障（杜立群，等，2011）。

1.2 多项指标提前突破

城市总体规划所设定的指标目标提前达到，这一方面体现了城市的良性发展趋势，如04版总规提出2020年人均地区生产总值达到1万美元，实际2010年人均地区生产总值已达到1.1万美元，提前10年达到预期；提出2020年人均绿地面积达到40-45m2/人，实际2011年已达到49.7m2/人等等。

但另一方面，某些指标的提前达到也反映出城市在快速发展的过程中人口、资源、环境之间的矛盾愈发尖锐，迫切需要强化底线约束。以城市常住人口为例，2009年全市常住人口规模达到1860万人，突破2020年1800万人的目标值，2015年达到了2170.5万人。

1.3 缺乏落实宏观目标指标的路径

城市规划的宏观目标和指标缺乏相一致的行动来落实（杨明，等，2016）。一方面，总体规划所设定的宏观目标常常缺乏具体化和实现的标志，在传导至各级各类规划的具体指标时，容易积累偏差。另一方面，各自为政的实施路径，形成规划的整体性与实施的分散性的矛盾，削弱了城市规划对经济社会发展的综合协调能力和参与城市治理的能力。

1.4 规划实施统筹协调有待加强

从产业的角度看，全市各级各类产业区布局分散，存在同质化竞争现象。同时，2005年至2012年间全市功能区规模和布局不断突破总规，各类功能区新增60多个，反映出实施总体规划的政策环境还需要进一步加强统筹协调。另一方面，城市由增量扩张模式转向存量更新模式，适应新模式的支撑体系也应随之更新。为治理“大城市病”也需补充完善具有针对性的配套政策。

2 中央对北京城市总体规划的新要求

习近平总书记两次视察北京重要讲话，为北京市做好新时代首都工作指明了方向。本次城市总体规划以习近平总书记重要思想为根本遵循，深入贯彻总书记两次视察北京重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，站在新的历史起点上，努力使首都的发展与实现“两个一百年”奋斗目标相适应，与实现中华民族伟大复兴进程相匹配，担当起应有的时代使命和历史责任，把宏伟蓝图化为京华大地的生动实践。

2.1 立足大历史观

首都规划应立足大历史观，以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展。2016年3月24日，习近平总书记指出：“具体到哪里建，这是一个科学论证的问题。一旦定下来，京津冀三地和有关部门都要统一思想，提高认识，用大历史观看待这件大事。”5月27日听取关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区有关情况的汇报时指出：“建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，形成北京新的‘两翼’。这是我们城市发展的一种新选择”，“在新的历史阶段，集中建设这两个新城，形成北京发展新的骨架，是千年大计、国家大事”。

2.2 明确城市战略定位

2014年2月26日，习近平总书记视察北京并发表重要讲话，明确了“四个中心”的首都城市战略定位，为首都未来发展指明了方向。所以，在总体规划中如何回答“建设一个什么样的首都？”应该深入落实“四个中心”首都城市战略定位，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。

2.3 坚持以人民为中心的发展思想

“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”。2015年中央城市工作会议也指出，“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点”。北京城市总体规划坚持人民群众为人民，以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略，切实增强人民群众获得感。

2.4 把握好要素配置

2003年至2011年，全市城镇建设用地年均增长35平方公里，超出年均29km2的规划预期，同时，制造型功能区土地投放较高，导致城市现状用地中产业用地比重过高、生活用地比重低，用地结构需要进一步优化（伍毅敏，等，2016）。

2015年中央城市工作会议指出，城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。习近平总书记2 · 24 讲话也提出，在要素配置上，要坚持可持续发展，统筹生产、生活、生态，压缩生产空间规模，适度提高居住用地及其配套用地比重，大幅度扩大绿色生态空间。

3 新版北京城市总体规划成果主要特点

面对新形势、新要求，新版北京城市总体规划以习近平总书记重要思想为根本遵循，深入贯彻总书记两次视察北京重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧扣住迈向两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的时代主题，上升到国家发展需要的高度，立足京津冀协同发展，规划首都未来，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题， 把握“都”与“城”、“舍”与“得”、疏解与提升、“一核”与“两翼”的辩证关系，明确了首都未来可持续发展的新蓝图。规划成果形成了更坚决的态度、更长远的眼光、更宽广的事业、更刚性的底线约束、更科学的要素配置、更高的标准、更真诚的态度、更深化的改革等八个方面的特点，并分别提出了具体的规划策略（图1）。

图1 新版北京城市总体规划成果特点

3.1 更坚决的态度——落实城市战略定位

为深入落实全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，深刻把握好“ 都” 与“城”、“舍”与“得”、疏解与提升、“一核”与“两翼”的关系，紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能，不断提高“四个服务”水平，更好地服务党和国家发展大局，城市总体规划围绕“四个中心”提出了空间布局规划方案。通过加强“四个中心”功能建设，优化提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。

规划坚持把政治中心安全保障放在突出位置，充分考虑维护首都政治安全的要求，优化政治中心空间格局，为中央党政军领导机关提供优质服务，保障国家政务活动安全、高效、有序地运行。文化中心建设充分利用北京文脉底蕴深厚和文化资源集聚的优势，发挥首都凝聚荟萃、辐射带动、创新引领、传播交流和服务保障功能，建设中国特色社会主义先进文化之都。前瞻性地谋划好国际交往中心建设，加强国际交往重要设施和能力建设，着眼承担重大外交外事活动的重要舞台，服务国家开放大局。立足首都丰富的科技资源优势，加快建设具有全球影响力的全国科技创新中心，使北京成为全球科技创新引领者、高端经济增长极、创新人才首选地。

3.2 更长远的眼光——建设迈向中华民族伟大复兴的大国首都

北京是见证历史沧桑变迁的千年古都，也是不断展现国家发展新面貌的现代化城市，更是东西方文明相遇和交融的国际化大都市。城市总体规划贯通历史现状未来，通过传承城市历史文脉，深入挖掘保护内涵，精心保护好历史文化遗产这张金名片，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色。同时，着眼于迈向两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史进程，提出分阶段发展目标。

构建全覆盖、更完善的历史文化名城保护体系。落实“老城不能再拆了”的要求，加强对世界遗产和老城整体保护。以更开阔的视角不断挖掘历史文化内涵，传承城市历史文脉。加强城市设计，塑造传统文化与现代文明交相辉映的城市特色风貌，使北京拥有富有文化魅力的历史建筑、令人赏心悦目的现代建筑、舒适整洁的街道、清新怡人的绿色开放空间和美好清澈的河流，建设令人愉悦的美丽城市。

着眼于中华民族伟大复兴的历史进程，城市总体规划提出分阶段发展目标。本次规划期限为2016年至2035年，近期到2020年，远景展望到2050年，与两个一百年奋斗目标进程基本吻合，既着眼长远，系统谋划，更立足当前，扎实推进疏解、治理、提升、改善等各项工作。

3.3 更宽广的视野——放眼京津冀广阔空间谋划首都未来

城市总体规划借鉴国际城市群发展经验，打破传统行政区划限制，着眼区域尺度布局首都功能，对接京津冀协同发展、落实城市副中心建设，做到功能清晰、分工合理、主副结合，改变单中心、“摊大饼”的发展模式，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出人口经济密集地区优化开发的新模式，构建北京城市发展的新格局。

不断深化对习近平总书记京津冀协同发展战略思想的认识，建设以首都为核心的世界级城市群，促进北京与周边地区融合发展，努力为国家和区域发展作出更大贡献（图2）。全方位对接，积极支持河北雄安新区规划建设。牢牢把握“一核”与“两翼”的关系，明确“两翼”打造北京非首都功能疏解集中承载地的主要目标，实现北京中心城区、北京城市副中心与河北雄安新区功能分工、错位发展的新格局。优化城市空间布局。紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，优化城市功能和空间结构布局，将北京的空间布局确定为“一核一主一副、两轴多点一区”。促进均衡发展。加强统筹协调，着力解决城南城北、中心城区和外围地区、山区和平原地区、城市和乡村地区等的发展不均衡问题，促进城市功能的整体优化。

图2 京津冀区域空间格局示意图

3.4 更刚性的底线约束——划定三条红线

北京是全国第一个减量发展的城市，本质上是为了解决北京日益突出的人口资源环境矛盾。规划提出以资源环境承载能力为硬约束，切实减重、减负、减量发展，实施人口规模、建设规模双控，守住人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线，减缓人口持续过快增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会管理带来的巨大压力，严格管控城乡建设用地规模，避免生态空间继续被侵占，遏制城市无序蔓延，同时倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，实现各项城市发展目标之间的协调统一。

按照以水定人的要求，确定了2300万的人口总量上限。同时调整人口空间布局，优化人口结构，提高城市发展活力。划定生态控制线，强化刚性约束和生态底线管理，保障生态空间只增不减、土地开发强度只降不升，保护和修复自然生态系统，让人民群众在良好的生态环境中工作生活。科学划定城市开发边界，严格管控城乡建设用地规模，遏制城市摊大饼式发展，坚决实行建设用地增减挂钩，把握拆占比、拆建比，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用（图3）。

图3 市域两线三区规划图

3.5 更科学的要素配置——统筹三生空间

综合考虑城市环境容量和综合承载能力，在要素配置上，统筹把握生产、生活、生态空间的内在联系，增加生态、居住、生活服务用地，调整优化用地结构和空间布局，形成生活用地和办公用地的合理比例，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀（图4）。在统筹三生空间的基础上，协调水与城市的关系，实现水资源可持续利用，协调就业和居住的关系，推进职住平衡发展，协调地上地下空间的关系，促进地下空间资源综合开发利用，提高城市的可持续发展能力。

图4 市域绿色空间结构规划图

3.6 更高的标准——确定城市发展各项指标

本次城市总体规划贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持国际一流标准，结合北京城市发展的实际情况和特点，建立了国际一流的和谐宜居之都评价指标体系，共42项指标，涵盖了城市和社会发展的各个领域，在坚持创新发展，提高发展质量和效益；坚持协调发展，形成平衡发展结构；坚持绿色发展，改善生态环境；坚持开放发展，实现合作共赢；坚持共享发展，增进人民福祉五个方面达到国际一流水平。同时，按年度对发展目标进程进行评估，对指标体系定期动态管理。

3.7 更真诚的态度——着力改善民生

建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。本次总体规划突出以人民为中心的思想，从精治、共治、法治、创新体制机制入手，着力提高城市治理水平，让城市更宜居，让人民群众有更多、更直接的获得感。规划提出建立精细治理的长效机制，既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同；提高多元共治水平，坚持人民城市人民建、人民管，依靠群众、发动群众参与城市治理，畅通公众参与城市治理的渠道；完善综合执法体系，加强法治宣传教育和公共文明建设，使首都成为依法治理的首善之区。

城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。城市总体规划积极回应人民群众关心的热点难点问题，围绕缓解城市交通拥堵、实现人民群众住有所居、全面改善环境质量、提升市政基础设施运行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，对治理“大城市病”作出规划安排，提出解决问题的综合方略，切实保障和改善民生。规划提出标本兼治，缓解城市交通拥堵。将综合交通承载力作为城市发展的约束条件，坚持公共交通优先战略，加强交通需求调控，完善城市交通路网，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。完善购租并举的住房体系，实现住有所居。将稳定房地产市场作为长期方针，健全和优化住房供应体系，大力推动住房供给侧结构性改革，努力实现人民群众住有所居。着力攻坚大气污染治理，全面改善环境质量。坚持源头减排、过程管控与末端治理相结合，多措并举、多方联动、多管齐下，以环境倒逼机制推动产业转型升级。多种手段综合施策，全面改善环境质量，努力让人民群众享受到蓝天常在、青山常在、绿水常在的生态环境。

3.8 更深化的改革——构建规划统筹实施机制

城市总体规划经法定程序批准后将成为北京城市发展的法定蓝图。为维护城市总体规划的严肃性和权威性，调动各方面参与和监督规划实施的积极性、主动性和创造性，本次总体规划全面深化改革，从多个方面提出统筹实施机制，保障规划实施。

推动城乡统筹协调发展。充分挖掘和发挥城镇与农村、平原与山区各自的优势与作用，构建和谐共生的城乡关系，形成城乡共同繁荣的良好局面，成为现代化超大城市城乡治理的典范。全面建立多规合一的规划实施及管控体系。以城市总体规划为统领，通过底图叠合、指标统合、政策整合，统筹各级各项规划，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序，实现一张蓝图绘到底。建立城市体检评估机制。建立一年一体检、五年一评估的常态化机制，对城市总体规划的实施情况进行实时监测、定期评估、动态维护，确保城市总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。建立实施监督问责制度。完善城市规划法律法规体系，完善各级各类规划实施的社会公开和监督机制，形成全社会共同遵守和实施规划的良好氛围。同时建立规划实施的监督考核问责制度，维护规划的严肃性和权威性。完善规划实施统筹决策机制。加强首都规划建设委员会的组织协调作用，完善部门联动机制，优化调整市区两级政府规划事权，创新区域协同机制，建立重大事项报告制度。

4 结语

规划建设和管理好首都，是党中央、国务院赋予北京市的重大责任，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京城市总体规划是城市发展、建设、管理的法定蓝图，在城市建设中，要充分认识城市总体规划的重要性，严格按照规划要求来谋划和推进各项工作，充分发挥好规划的战略引领和刚性约束作用，保障首都功能布局良好、运行有序，各项建设与管理按照城市总体规划有效实施。

作者简介

石晓冬，北京市城市规划设计研究院副院长，教授级高工，中国城市规划学会青年工作委员会副主任委员

杨明，北京市城市规划设计研究院，规划研究室主任工程师，教授级高工，中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会城乡规划实施评估学组委员

和朝东，北京市城市规划设计研究院高级工程师，注册城市规划师

王吉力，北京市城市规划设计研究院工程师

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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