张兵：京津冀协同发展与国家空间治理的战略性思考│宏论

（原文刊登于《城市规划学刊》2016年第4期）

1 战略性思考的基础

区域规划是国家空间治理的重要手段。“十一五”以来，中央政府明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，提出“已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力”。国家发改委组织编制了“长江三角洲地区区域规划”和“京津冀都市圈区域综合规划”；住建部则早在“十五”期间便开展了“珠三角城镇协调发展规划”，有效推动了广东省区域协调发展的地方立法。进入“十一五”后，在京津冀地区、长三角三省一市地区、成渝地区、海西地区系统开展了城镇群规划，对落实国家在这些区域的发展要求、城市分工协同、解决矛盾冲突积累了有益的经验，逐步形成了较为系统的政策观点和技术方法，在研究确定区域发展战略之外，“规划的内容是在空间目标冲突分析基础上的空间协调”（陆大道，2008）。

回顾“十一五”时期这些区域规划的实践，共同之处是中央政府倡导和推动区域内的省级单元之间分工协作、协调发展，基本上是一种“国家-区域”的互动模式，尽管在主题上突出“城镇群”、“都市圈”，但城市作为空间治理的主体之一，在政策形成过程中的作用是不明显的。不过这种模式相对于1990年代和“十五”期间，省和城市为主体组织开展“省域或市域城镇体系规划”，或在城市总体发展战略规划（概念规划）实践中自发开展超出市域的区域研究——笔者姑且描述为“城市-区域”的模式——已经是一种进步，因为“城市-区域”模式的存在是因为在相当长时间里，“区域规划工作很大程度上退出了政府管理工作的视野”（刘卫东、陆大道，2005），一方面，省在省域范围内开展以城镇体系为主的区域协调，大部分情况下缺乏政治资源和政策手段来实施城镇体系规划；另一方面，城市市域的地域范围终归有限，自发开展的外部区域研究又因事权所限无法上升到区域政策层面，从而形成区域协调力量微弱的状态。

习近平总书记2014年2月26日在北京考察工作和听取京津冀协同发展工作汇报时，将推动首都更好发展特别是破解特大城市发展难题，同推进京津冀协同发展的重大国家战略结合在一起，“强调解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量”，并提出“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。2015年2月10日在主持召开中央财经领导小组第九次会议上，习总书记进一步指出，“疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程”。

从这些背景情况判断，新一轮京津冀区域规划不会是简单深化10年前的规划，政策制定的路线应当有根本的变化：首先，无论首都北京的城市发展，还是京津冀区域的协同，应把北京的城市功能优化、空间结构的调整同京津冀区域的空间结构调整做通盘的考虑，即北京的空间结构调整的方向应当具有区域的意义，而京津冀区域层面的空间结构调整应为北京的首都功能优化和城市宜居性的提高创造更有利的条件；第二，在系统推动北京城市功能疏解和京津冀协同发展的过程中，应就新的历史时期国家作用的着力点做出重点的考虑，在顶层设计中关注中央政府采取行动的可能。这两个方面是本文开展战略性思考的认识基础。

毫无疑问，“优化首都功能”既是这一轮京津冀区域规划的突破点，也是难点。本文就此围绕京津冀协同发展中的人口增长趋势、区域空间结构的整体调整、中央政府与“联合新城”建设、综合规划的制度安排等问题做一些粗浅的思考和构想，请同行指正。

2 京津冀协同发展规划需正确把握的人口趋势

2.1 京津冀地区未来仍处于人口集聚的发展阶段

“优化首都功能”的基础是优化人地关系。正确把握人口发展的趋势是京津冀协同发展规划的基础性问题。总的判断是，京津冀区域总人口今后会继续增长，其中北京仍将面临具有较大压力的人口集聚。一切京津冀一体化发展的政策设计需要正视这个客观趋势。

改革开放以来，京津冀、长三角、珠三角都是我国经济成长最好、人口集聚程度最高的三大区域。其中京津冀人口的增长快于全国总人口的增长，占全国总人口的比重不断上升，从1980年的6.9%，上升为2005年的7.2%，2012年进一步达到7.95%。前25年比重增加了0.3个百分点，而近七年比重增加了0.75个百分点。从我国区域成长和发育阶段来判断，京津冀的人口不仅仍处在增长过程中，而且集聚的速度还在加快。

在京津冀区域总人口增长的整体背景下，观察北京人口增长占京津冀区域人口增长的比重变化：1980-1990年间北京人口增长占京津冀区域人口增长的比重为13.9%，2000-2005 年间增长到44.4%，这个比重在2005-2012年，更达到51.1%。这个趋势反映出京津冀区域发展的集中度在不断提高，京津冀之间的差距从人口角度观察，不是趋向扁平，而是更加极化。

2.2 北京城市人口的高度集聚过程仍将继续

北京市对于京津冀区域的人口和资源的确有很强的吸附作用。在京津冀区域内部，2010年第六次人口普查数据显示，河北省来京人口为155.9万人，占北京700多万常住外来人口的22.1%；而同期河北省流入天津人口为75.45万人，只是河北来京人口的一半，占天津市300万常住外来人口的25.2%。北京对于人口和资源的吸附能力大大超过天津和石家庄，事实上，也远远超出京津冀的其他区域。

回顾最近20多年来北京常住人口的增长历程，从1990年到2000年，北京常住人口从1086万人增加到1364万人，年均增长28万人；2005年增长到1538万人， 2000 年至2005 年间年均增35 万人；从2005年到2012年常住人口增加到2069万人，这个时间区段的年均增长是76万人。人口年均增长的速率在提高。

这表明北京常住人口正处在一个历史上从未有过的高速增长阶段。通过人口的严控，这个加速度或许可以得到控制或有所降低，但是人口绝对量的增长态势恐怕难以阻挡。从北京历版城市总体规划预测人口和预测人口突破年份也可以证明这一点。远期这个趋势是否能够被扭转，不是京津冀一体化的决心和手段所能够单方面决定的，市场在配置人口资源的空间分布方面会具有决定性的作用。

从国家与城市的人口结构关系分析，有一项基于全球142个国家样本的研究表明，“一个国家首位城市的人口规模决定因素中，最重要的就是这个国家的人口”；“国家人口每增长1%，首位城市人口增加0.76%”（陆铭，2014）。这种相关关系的背后是区域经济发展的规律。从大的发展趋势判断，我国正处在强劲发展的历史时期，作为全球第二大经济体的首都所在区域，应思考如何利用这种人口红利，使整个区域的城市和乡村获得最大程度的共同发展，而不是把区域一体化发展、优化首都功能的对策，简单地建立在成功控制和压缩北京人口规模这个假设基础之上。

3 京津冀区域空间结构的整体调整，是优化首都功能的唯一出路

有效控制人口的过度集中，逐步疏解人口，不断优化首都功能，是京津冀协同发展规划的重点工作。在分析人口增长趋势的基础上，可以料想控制人口增长的难度。对此，如果辩证地看待人口高度集聚的趋势，人们或许会意识到这种人口集聚，不应只是视为一种管理城市的压力，相反地，京津冀作为人口的流入地，在全国人口总量中所占比重不断上升，对调整北京和京津冀区域空间结构具有的积极价值。

由此接下来的问题是，用什么样的空间结构来盛纳新增长的人口，并且使目前已不合理的城市空间结构得到改善。在此笔者坚信，跨出北京行政辖区，在京津冀区域统一规划“首都圈”，布局首都功能，推动区域空间结构调整，才会从根本上实现首都功能的优化。

3.1 当前产业和人口疏解的对策作用有限

京津冀三地在最近两年，讨论的热点往往集中在产业和人口的疏解与承接问题上。控制人口流入北京、推动产业外迁进而促进人口疏解，大致成为当下北京控制人口增长的两个主要方面，但这两方面政策手段能否奏效令人怀疑。原因有二：

一是2005-2012年北京常住人口年均增长76万人，这是在北京收紧进京户口的背景下发生的。过去两年，北京城市各区政府下很大力气疏解“非首都功能”，主要侧重在清理和疏解“仓储大院”和“大型批发市场”，虽然取得了一定成绩，但是可以看到政府手中握有控制人口流动的“王牌”并不多。市场经济条件下，“城市规模扩张能为城市居民带来更多的就业机会，并且低技能劳动力将从城市扩张中得益更多”，“若盲目采取限制城市人口规模的措施，特别是针对低技能者的限制，将会导致效率和公平兼失的局面”（陆铭，2013）。要维护北京城市正常运行、保持“社会生态平衡”、发扬“包容”的北京精神，下一步怎么做还是很具挑战的问题。断然拒“低端人口”于门外，政策上是不可为的，也是社会进步的理念所不允许的。

二是通过外迁产业促进人口流出能否奏效，还要看迁出的是什么产业，以及承接地的发展意愿。2014年北京共拆除关闭、升级改造各类市场217个，关停面积218.8万m2，这些大型批发市场外迁，对承接这些产业表现最为热烈的是河北周边和天津市域内邻近的城镇。例如高碑店市下辖的白沟镇， 拿出10km2的土地等待北京疏解产业的到来。如果以为在北京批发市场上谋生的外来人口，会一起随着市场迁出而迁出，那恐怕是一厢情愿。在引导北京部分产业和职能向周边地区转移时，要谨防北京在损失就业岗位的同时，却达不到疏解人口的目的。那些就业岗位被迁出，并不意味着它们承载的社会服务在市场上没有有效需求。只要有市场需求，仍留在市区的其他外来人口会很快地占据这些部门的就业岗位，使疏解政策的收效大打折扣。

3.2 根本出路是跨出北京市域，在京津冀区域布局首都功能

疏解北京人口，优化首都功能，就必须增强天津和河北地区的城市吸引力。根据2012年全国人口变动情况抽样调查样本数据，京津冀53%的外来人口分布在北京，17.3%分布在天津，河北省11个地级市总共接纳的只有29.6%。打破这种人口分布的趋势，京津冀协同发展规划就一定不能只是划定几个政策区或者画出几条发展轴了事，而是要培育与目前人口流动趋势“逆向而动”的政策效应。要真正实现这一目标，非将京津冀作为一个整体来规划不可，非进行京津冀区域空间结构的调整不可。从规划工作的视角看，这是“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式”的关键。

发达国家首都所在区域和京津冀有过类似的发展过程，其规划经验值得借鉴。比如：人地关系和我国同样紧张的日本，在1950年代战后经济的高速恢复和起飞时，人口和产业向首都东京高度集中，城市环境明显恶化。1956年日本颁布《首都地区整治法》，采取扶植和发展卫星城市防止产业和人口向首都的过度集中。根据1957年12月的政令，首都地区的范围确定为东京都和七个周边的县，“相当于以东京的市中心为中心，以大约120km的半径所划的范围”（国家计委国土局资料处，1985）。换言之，首都不再是局限于一座城市，而是在一个尺度巨大的区域里进行首都功能的布局。

再比如：在同样权力高度集中的法国，首都巴黎的首位度极高。二战之后特别是1950年代中期，政府对城市发展的行政干预很少，造成巴黎发展失控，城市问题严重，而且和周边城镇乡村发展落差很大。为了解决问题，1960年代法国政府将周边7个省纳入大巴黎的规划范围，开展首都圈的规划，在沿塞纳河两岸的走廊上规划建设5个20-50万人口的新城镇，用区域快铁加以联系。首都圈的边缘距离巴黎市中心的距离最远在90km左右。通过区域布局，不仅为巴黎市中心（法兰西岛） 的发展减轻了压力，而且有效带动了巴黎周边城镇和乡村，缩小了发展的差距。

与东京和巴黎两座首都相比，北京城市面对人口和用地的快速扩张，一直试图通过空间结构的调整来疏解中心城紧张的人地关系。《北京城市总体规划（2004-2020）》划时代地提出了“两轴两带多中心”的空间布局结构，在东部通过建立顺义、通州、亦庄等三个80-100万人口的新城来承担北京城市主城人口和功能的疏解。但是这几个重要的新城，都限制在北京行政辖区之内，大致位于以天安门广场为中心20-30km的半径上。

从过去十年建设结果看，这几个新城与主城之间几乎连成一片，“摊大饼”的蔓延势态很明显，并没有发挥出“多中心”对主城在功能和结构上的疏解。在平原地带，这样的空间扩张方式如果没有足够的自然隔离，恐怕也难以取得结构性的调整，效果大致类似于进一步的蔓延，城市热岛、交通拥堵等负面环境效应会更加剧。相比东京首都圈120km的半径，北京城市总体规划确定的这三座新城很难发挥对北京城市空间结构调整的作用。而北京作为一个十三亿人口的大国首都，它的人口流入压力要比当初东京的人力压力大得多。

因此，一个基本判断是，首都功能的布局应不限于北京的市域，需要在京津冀区域中重新思考首都的发展和功能的协调。在我国已经具备的区域型快速交通技术条件下，首都功能优化的空间范围（可以称为“首都圈”）可以考虑以北京市中心（天安门广场） 为中心100-200km的区域范围。把北京首都和天津对国际、国内和区域人口和资源的吸引优势，在更大的区域中加以释放。打破“一亩三分地”的思维定式，不仅仅是把北京市域内部那些“非首都功能”疏解出去，更重要的是看到目前作为十三亿人口大国的首都，它的城市空间结构同一个大国、强国需要的首都功能体系存在不相匹配的问题，应果断打破北京行政辖区的边界，在更大区域中布局首都功能。这是建设宜居之都的根本出路，也是这一轮京津冀协同发展能否成功的关键所在。

在京津冀城市和区域高速发展的历史阶段（人口的加速增长就是明证），如果再不实施正确的战略，及时调整首都的（不是北京城市的）空间结构，恐怕会错失时机，致使京津冀的一系列城市和区域问题进一步加剧，最终积重难返，使面向国际的中国首都失去不该失去的风采和魅力！

4 由中央政府直接推动，规划建设多个京津冀共建共赢的“联合新城”

4.1 靠一省一市之力不足以实现区域空间结构的调整

在100-200km的“首都圈”内，现在遇到的最大问题就是经济社会发展的巨大落差。廊坊、秦皇岛、唐山、张家口、沧州、保定等城市与两个直辖市相比，在生产服务和生活服务方面都有很大的反差。发展机会上也是如此，过去一个时期内，北京和天津获得的国外直接投资占京津冀总额的近五分之四。对发展阶段的研究表明，北京正在向后工业化社会转型，天津进入工业化后期，河北大部分城市处于工业化中期（住房和城乡建设部城乡规划司，中国城市规划设计研究院，2013）。

河北省从1986 年的环京津战略，1993年的环京津、环渤海的“两环开放带动”战略，再到2011年的“河北沿海地区发展规划”，实现经济增长的努力从未放弃过。河北凭借现有的发展基础发展高新技术产业还有很多困难，高耗能、高污染的产业也是不得已的选择。“十一五”期间北京为了治理环境减少8000万t用煤，但同期河北却增加了1亿吨用煤。同时从河北各地级市过去发展的路径看，实体经济发展力不从心，有一大块经济总量的增长依靠房地产经济。几年前一个“保定要成为首都副中心”的传说，让全城房价一夜暴涨。这个现象说明，京津冀一体化发展固然给河北带来机遇，但未来的政策设计一定要另辟蹊径，一方面应严防房地产投机行为对京津冀一体化整体目标的破坏，另一方面要切实扶持河北省发展新兴产业、创造更多环境友好的就业岗位。

京津的超前发展是否能够转化为拉动河北省的动力呢？由于社会经济发展的滞后，河北在承接高端产业的输出时并没有优势。比如，中关村多数高新技术企业，一旦在园区内部成熟后扩散，不是就近扩散到北京周边的河北，而是直接扩散到珠三角和长三角。2004年对外输出合同1.4 万个，成交金额145 亿元，100亿元是在京外，成交额前三位的省份分别是广东、江苏、上海（樊杰，2008）。同时，北京优化产业结构，突出“高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化”的产业方向，这样的人才需求和河北相对较低的劳动力供给不匹配，也造成供需结构性的失调。这说明在市场的选择下，尽管不否认近年来河北有些地区在承接北京高新技术和发展创新产业方面的成绩，但凭借目前的发展基础河北还没有形成一个系统的优势，从区域整体上全面承接京津高新技术产业的输出还有很大难度。

同时，在严格控制特大城市户口的信号下，北京天津的户籍意味着充足的就业机会、优厚的社会保障、低廉的公共服务品价格，凭借河北一省之力，根本无法营造出反磁力的、改善区域均衡的发展局面。

4.2 “联合新城”——中央和地方共同行动的战略选择

“我们不能用导致问题时的同一水平的思维方式来解决问题”（爱因斯坦）。要破解京津冀目前发展的僵局，重新塑造有利于首都功能完善和优化的区域城镇体系，一定需要有国家层面的行动！

改革开放30多年来京津冀区域合作的经验告诉我们，如果京津冀一体化完全交由两市一省来自行协商解决，恐怕只能是“重复昨天的故事”；如果完全听任“市场”来配置资源，也很难实现国家在区域层面发展的意志；如果完全依托河北现有的中心城市，来承接非首都功能的外移，在经历过去10年地产价格高涨的今天，这些功能布局调整会由于土地成本的过于高昂，而影响疏解迁建的规模和效果；靠小规模的功能溢出，最终难以实现京津冀区域城镇功能体系的结构性转变。

有鉴于此，笔者建议在河北省脱离土地价格较高的中心城市，在环境容量高的地区（最好选择盐碱地和荒地较多的区域），由中央政府出面，规划建设多个新城，设定为中央直管的“特别市”，一方面在更大区域里解决好首都功能体系的区域空间布局，另一方面也作为推动河北发展、完善京津冀城镇体系的重要引擎。这些新城不同于过去的新区开发或新城建设，有如下九条营建策略：

策略一：在功能上，这些新城主要承担首都功能，是首都功能体系的一个组成部分，在新兴产业、科教研发、高端服务、生态建设、行政管理等方面具有各自的功能特色。从目前发展看，我们需要一座面向科研和技术创新的专业化城市；

策略二：围绕各领域的技术创新，给予实质性的激励和制度环境的保障，推动国家级的科研教学机构甚至部分政府部门迁至新城；

策略三：工作和生活在这里的市民，虽身处河北境内，但持有北京户籍，可以享有与居住在北京城市民同等的社会保障和公共服务，解决北京市区外迁单位和个人的一切后顾之忧；

策略四：一次性统一征收土地，实施保障性住房政策，创造可支付的住房价格环境，大力吸收本区域、全国乃至国际的高级技术人才落户，解决京津高房价对于科技创新和文化创意等人才的排挤问题，既吸纳从北京疏解出来的人口，也“截留”了未来试图流入北京的人口；

策略五：通过生态技术的应用，做好盐碱地和荒地的治理，将这些新城建成为绿色低碳、山清水秀、空气清新、食品有机、品质一流的宜居城市；

策略六：根据功能的需要，区域空间布局上选择不同的区位，采取新的区域性高速轨道系统，解决好这些新城同京津冀中心城市、国家新区的快速连接，推动京津冀一体化发展形成“多中心、网络化”格局，带动周边农村和城镇的共同进步；

策略七：在中央政府的统一协调下，在城市经营和管理模式上实施京津冀共建共享的原则，使京津冀能够通过这些建设和发展获得持续性的、共同享有的财政和税收，因此笔者称之为“联合新城”；

策略八：在建设资金筹措问题上，可以通过发放国债、京津冀政府参股、向民间资本开放等方式，来获取充足的资金，用统一的规划来规范和引导市场，打破过去20年用土地出让资金解决基础设施投资的初级做法，实施精明的增长管理，探索创新新型城镇化背景下中国城市的经营制度；

策略九：通过立法来保障这些新城的实施，在新城土地征收、筹建的机构、建设资金筹措、财政税收制度等方面使之规范化和制度化，探索新的治理体制和机制。

总之，破解京津冀行政区经济下竞争大于合作的僵局，笔者认为，在规划建设一批“联合新城”的历史过程中，中央政府应发挥无可替代的作用，一方面帮助河北从被动承接产业和人口，转而面向首都功能体系建设的主动构建，整体提升河北的发展能级；另一方面，打破京津冀行政辖区对首都功能拓展的约束，立足区域，发展出完备的首都功能体系，推动京津冀区域整体发展能级的快速跃升。

5 京津冀一体化需要多层次的综合规划和实质性的权力安排

5.1 完善规划工作，适应京津冀协同发展的新需要

这一轮京津冀协同发展规划的编制，一定要避免过去编制区域规划暴露出的一些不足，即区域规划在划定几个政策分区、写出几条政策措施便了事的做法，要着力于提高区域规划的有效性和建设实施层面的操作性。

对于京津冀21万多平方公里的自然禀赋、发展条件（特别是水资源和大气环境） 和功能分区，科学家已经有足够丰富的基础认识，京津冀协同发展规划应在科学认识的基础上，切实解决京津冀发展存在的突出问题，需要明确在规划期各级政府要重点落实的政策目标，对区域生态环境资源和历史文化遗产的保护要有整体的制度安排，对京津冀资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置有明确的目标和手段，对如何缩小河北和京津的发展差距提出具体措施。

京津冀协同发展规划要做到对相关部门专业规划的有效整合。在明确各次区域和城市的功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题时，要重点考察是否构造出了一个立足于京津冀区域共同发展的首都功能体系，明确若干“联合新城”和北京主城区的功能分工关系，完善区域交通基础设施的布局，最大程度构建首都功能的区域化和网络化的布局。

京津冀协同发展规划应当是一个既富有战略性又非常务实的规划，编制既有一部分区域规划的内容，又有围绕首都功能优化的多层次的规划内容，应突出规划的公共政策属性。要保证这一规划实施的有效性，必须有相应层级的政府来组织和推动规划的实施。着眼于过去近30年京津冀多次展开合作的经验和教训，京津冀协同发展规划要取得实质性的成果，使首都功能得以优化，惠及京津冀区域的一亿多人口，中央政府在设立专门的领导机构从战略上指导全盘工作的同时，要针对“联合新城”的实施设专门的法定运作机构，在京津冀协同发展的长期过程中，不断推动京津冀实现区域整体的、结构性的调整和完善。

5.2 划定和建设首都的“城市特色地区”

京津冀协同发展规划一旦审批通过，应当及时开展对北京、天津和河北重要城市的总体规划修改。建议在新的总体规划中，在北京市中心城区要研究确定一个基于京津冀区域一体化新思维下的“城市特色地区”。通过“城市特色地区”的划定和重点建设，形成一个高品质的“首都功能核心区”，树立有时代精神的世界强国的首都形象，建成一个功能强大、环境优美、绿色低碳、充分展示古代和现代文化的国际旅游目的地。

按照发达国家首都的规划经验，首都所在的城市都有一个承载首都主要功能的核心区域作为建设的重点。英国自1961 年通过“伦敦政府法案”，划定“ 中央伦敦区”（Central London Borough），面积超过30km2，开始在城市功能、基础设施、文化旅游、环境品质提升等方面重点建设。在2011年7月公布的新的《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》中，进一步把“中央活动区”（Central Activities Zone） 作为重要的空间层次，明确包括了中央政府办公，以及面向全球、引领世界的国际金融、重要文化旅游地、高端商业服务等功能，在这个范围内重点改进公共交通、步行和自行车等交通基础设施，并规划建设一条最先进的地下快铁（crossrail）。而在法国巴黎，也有一个由交通环保护起来的核心地区，面积105km2，集中了法国最为精华的历史遗迹和文化设施，充满了法兰西文化、经济的活力和魅力。

对于北京来说，北京中心城区不是所有地区都事关首都功能，建议大致在三环内部围绕中央政府办公、金融、文化旅游、高端商业服务划出一个特定区域，面积可在150平方公里 左右，这包括了62平方公里的北京老城。用10年的时间，逐步实现几个目标：一是通过采取税收等激励政策，鼓励一部分非首都核心功能迁出“首都功能核心区”，根据具体情况可以迁到北京之外，也可以迁到北京市内的其他发展地区；二是大力增加公共绿地，特别是围绕各种公共文化设施，大力营造优美宜人的公共空间（刘宛，2001；2003），改善首都环境品质；三是在这个区域内制定特定的交通政策，鼓励公共交通和步行、自行车交通，研究对进入该地区的小汽车征收特别的环境税，大力减排，净化空气，减弱这个地区的热岛效应；四是建设地下的区域快铁系统，重点连接金融街、CBD和两个国际门户枢纽机场，进一步发展金融业，使之具有越来越强的国际影响力；五是全面展现首都的文化遗产，从文化发展的战略高度，首都不能只是展示故宫和胡同这样的古代遗产，应高度重视对新中国成立后城市规划和重要建筑或建筑群的保护、整治和展示（张兵，2015），比如三里河路从木樨地到动物园之间的中央政府办公和居住区、钓鱼台国宾馆、林荫路等，反映了新中国规划建设的思想和实践，向国际和国内的来访者展示中国现代文化的自信。

6 小结

首都发展和京津冀区域协同本是城市和区域规划领域一个历史性的话题。党的“十八大”提出“两个百年奋斗目标”，赋予了京津冀区域协同发展事业以新的战略高度。

在中央的直接领导下，京津冀协同发展规划从机制上突破了过去“国家-区域”或者“城市-区域”工作模式，形成“国家-区域”、“国家-城市”、“区域-城市”两两间相互作用的新的三角互动模式，这种新的国家空间治理架构是值得关注的。虽然北京作为首都是非常特殊的城市，但是从本质上看，在推动首都北京城市问题的综合解决和京津冀协同发展的战略规划和系列行动上，针对关键性的城市区域所采取的国家干预措施会更加强劲、更加鲜明、更求实效。这个过程将注定是历史性的。

基于对国家干预区域空间的机制以及国家——区域——城市三角互动模式的认识，重新看待京津冀协同发展面临的众多问题，诸如：北京城市功能过于集聚，人口增长过快，大城市病突出，京津冀分工不够合理，区域内发展落差比较大，大中小城市发展不协调，水资源短缺，大气污染严重等，本轮区域规划在研究和寻求问题的解决之道时，一定要考虑到问题抓不胜抓，而且每种问题背后原因复杂，盘根错节，所以从规划方法而论，探寻核心问题的解决逻辑终究是工作的关键。要充分把握国家干预城市区域变化的历史性机遇，将“优化首都功能”作为核心问题，以核心问题为导向，重点研究（首都）城市功能和结构调整中的国家行动，突出（首都） 城市功能和结构调整的区域意义，在战略层面理清国家-区域-城市三者的互动关系，从区域互惠共赢的原则出发，突破局部利益和体制障碍。

总之，京津冀协同发展规划是国家空间治理体制改革的重要实践，首都出现的一系列城市病妨碍首都功能的发挥，这些问题“倒逼改革”。随着国家发展进入一个新的历史阶段，要清醒地认识到首都功能不局限在北京一市，而是应当着眼于京津冀区域全面布局。随着全球化、信息化、市场化、城镇化、绿色化的深入，在“五大发展理念”指导下，首都功能优化的思路调整到了历史性时刻，这是首都建设的历史机遇，更是京津冀一体化发展的历史机遇。

注：本文分享自“城市规划学刊”微信公众号，特此鸣谢.

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