北京规划建设033 | 落实北京新总规，把好建设工程规划核验收口关

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称《总规》），对“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”明确了方向。在建设工程规划核验工作中，必须将《总规》的思想贯彻到工作全过程，坚持以问题为导向，针对突出问题，抓重点、补短板、防风险，认真审慎处理，把握好北京的战略定位、空间格局及要素配置。

《总规》中要求：城市的建设要以资源环境承载能力为硬约束。作为首都，北京在积极应对“大城市病”等一系列问题的同时，不能再盲目“摊大饼”式地发展，必须及时采取减量、减重、减负的手段，落实人口和建设规模双控。

按照“减增量、消存量”的原则，新建建设工程应该在发改部门核准（批准）建设工程立项文件阶段，科学确定建设工程的规模总量，并在后续实施中严格执行，建设单位不得随意增加建设规模。在规划核验中一旦发现未经审批插建、增建的情况，坚决不予验收通过。实践中，除了要对建设单位的违法违规行为提出严肃批评、坚持依法处理外，还要对既成事实的建设工程提出切实可行的解决方案。

对于此类问题的解决，出发点应该是在《总规》的指导下，尊重人们对美好生活的向往，考虑为百姓谋福利，而不是为建设主体掩盖错误。对于已建成的建筑，考虑其存在、使用的合理性问题，不能简单“一拆了之”，浪费有效资源。应采取“充分研究、科学引导、妥善处理”的方式解决问题。

例如，某房地产开发公司在东城区开发建设的商业金融项目（二期），与该公司已建成并投入使用的一期商业项目相隔一条规划市政道路。市规土委核验处接到建设单位申报二期项目规划核验申请，在现场踏勘时发现，位于项目主体南侧、规划市政道路地下二、三、四层存在未经规划审批的连廊空间（拟用于连接一期、二期项目），建筑面积约9000平方米（图1）。

一期项目                               二期项目

图1  东城区某商业金融项目

经多次沟通协调后，建设单位提出将地下空间作为公益性停车场来使用。东城区政府研究后责成相关部门对此事依法处理，同时将未批建设的地下连廊空间交由属地街道用于公益性停车。

目前，建设项目因未批先建等问题导致不能通过规划验收的情况属于规划验收不合格中的一类问题。作为政府职能部门，要在法律法规指导下，积极研究解决，一来不可简单搁置，不予处理，这样容易引发社会矛盾、成为上访隐患；二来应对建设单位恩威并施，在教育处罚的同时，引导建设单位自觉走上依法合规的道路，最终完成开发建设工作，更好地为城市建设做贡献。

《总规》中明确提出，要“推进城市修补和生态修复，提升城市品质和生态水平，增强人民群众获得感”。上述案例中，引导建设单位把违法违规的面积贡献出来，“为首都服务的功能配套和为百姓服务的公益设施补短板”，变不利为有利，规范而又艺术地处理和解决未批先建的问题，防止了资源浪费。

另外，上述案例还涉及对地下空间的处理问题。按照《总规》提出的要求，“协调地上地下空间的关系，促进地下空间资源综合开发利用，坚持先地上后地下、地上地下相协调、平战结合与平灾结合并重的原则，统筹以地铁为代表的地下交通基础设施，统筹以综合管廊为代表的各类地下市政设施，统筹以人防工程为代表的各类地下安全设施，统筹以地下综合体为代表的各类地下公共服务设施，构建多维、安全、高效、便捷、可持续发展的立体式宜居城市。”地下连廊建设问题并不是无章可循，其作为公共服务设施，应更好地面向社会，成为城市地下交通设施的一部分。后期的使用、管理可交由地方政府或区属开发单位，亦可就其具体土地取得形式和项目使用功能，采取土地分层管理的方式，依法进行审批、建设和管理。

在规划核验工作中，会遇到很多审批过的施工图在施工过程中被调整的情况。有的是由于设计存在缺陷，在施工图审查时被审图单位要求进行整改。有的是在配合水电气热等专业时，发现原设计方案有问题需要进行修改。有的是在申报消防时，根据消防部门提出的要求进行整改。有的是由于甲方的使用需求发生变化，对方案进行优化调整等等。验收阶段，在核对审批图纸和现场勘察时经常发现上述问题，这类问题基本可以判断为“正向的”方案优化。这些建设工程在方案优化的同时，有的会涉及增加建筑规模。

例如，某语言文化学院项目在报审人防图纸时，按照人防部门的的修改意见增加“独立人防出入口”。设计单位修改了报规划部门审批的施工图纸，方案通过了人防图纸审查备案，在施工阶段也落实了增设人防出入口的要求，但未就调整情况及时到审批部门备案（图2、图3）。

图2 建设项目报批的施工图       图3 建设项目的竣工图

此类问题虽然属于优化方案的正向调整，验收时应给予支持。但对于设计单位而言，如能事先考虑周全，类似问题是完全可以避免的。所以，提高设计单位的设计水平十分重要，这样可有效减少反复修改施工图的次数，避免调整规划许可的情况发生。目前，市规土委核验处已会同市标办对此类问题进行了研究，希望在图纸报审阶段细化要求，提请设计单位严格出图，减少错误。

《总规》明确了“有序疏解非首都功能，优化提升首都功能”的规划纲领，提出了“疏解与整治、疏解与提升、疏解与承接、疏解与协同”的规划要求：在城市空间布局上，向外疏导非首都功能的产业；在首都规划建设上，彻底消除低端的、存在安全隐患的、与城市建设不协调的建筑、构筑物。

建设工程的规划验收主要对建设工程主体落实规划指标情况进行核验，同时对建设工程所处用地的内、外环境现场勘察、对建设用地及代征地完成审批要求的情况进行同步验收。环境核查中涉及的非首都功能疏解内容，主要有群租房问题、城中村问题、对社会治安有隐患的问题以及低端产业等。经办同志应时刻树立贯彻落实北京新总规的意识，对疏解工作包含的内容进行重点核查，实现《总规》提出的“统筹生产、生活、生态空间”要求。

城市建设规模与城市人口规模是《总规》中提出的两个“双控”要求。因此，无论是私房、直管公房还是地下空间，如存在群租房等现象，都会引起“双控”指标不降反升，这与城市综合整治目标、“非首都功能疏解”工作目标背道而驰。

核验中，发现此类问题多发生在已投入使用的建设项目中。这类项目已经使用多年，因建设单位未能全部落实规划许可的要求，无法正常申报规划验收，进而影响后续的产权登记手续办理等。尤其在住宅类项目中，因产权纠纷引发的信访问题屡见不鲜。为解决信访人提出的产权登记问题，大多数都需要从解决规划验收工作开始研究。

海淀区清河镇住宅小区项目（图4、图5），是2002年启动建设的海淀区危改小区项目。该项目为两栋住宅楼及其配套，其中一栋住宅楼因地下2层至地上4层为配套商业，没有建设完成，故未能进行规划验收。在受理该项目规划验收时，经办人发现楼内存在群租房现象，与北京市疏解工作紧密相关，当即通告并转给街道办进行整治。

图4  住宅小区住宅楼

图5  住宅小区周边情况

在履行好规划验收本职工作的同时，关注群租房等涉及疏解工作的事项，利用好勘察现场的便利，主动发现问题、反馈给相关部门进行处理，也是核验工作者的份内职责。

北京城近些年的发展日新月异，高楼越建越高，高架桥四通八达，河道水系环境治理良好，公共绿地和公园不仅建设得好，还免费对游人开放，城市的建设、管理都在向“优化空间布局、创建一流人居环境”目标靠近。但是在规划验收工作中，在踏勘现场审查建设工程顶层和屋顶时，站在屋顶俯瞰北京，一些背街小巷的脏乱差问题，以及偶尔会露出星星点点的城中村，与美丽的北京城显得很不和谐。

例如某市属单位八里庄住宅项目已经竣工使用多年，从住宅楼向北看，其北侧平房区，私搭乱建情况严重（图6），既无整治也无法体现旧城平房肌理，更像个城中村，房子破旧，居住的人员结构也比较复杂。

图6  某市属单位住宅项目北侧平房区

这样的片区，各种复杂因素集中，房子连在一起，一旦起火将“火烧连营”，没有消防通道可供救援使用。

海淀区潘庄东路附近住宅项目南侧未拆的平房，经过加建、改造，将原平房之间的过道连接起来改成简易小房间，用于出租，对外挂着写有“公寓”的霓虹灯招揽生意（图7）。这种低端的公寓在安全上存在极大隐患。作为首都，应为不同层次的人群提供住所，住所无论大小，首要标准是安全，在首都生活的低收入人群也应该住在安全的房子里。对于这种现象，在拆除整治的同时应该进行正确的疏解，建议引导一部分在京从业人员住进公租房等保障性住房中，引导无业人员回到原籍就业，提高生活质量，消除安全隐患，为首都环境治理和治安等工作做出贡献。

图7  潘庄东路住宅项目南侧私搭乱建的平房及群租公寓照片

位于人民医院西南侧的某房地产开发公司开发项目，为2004年审批的一栋综合楼，按照规划审批的要求，主体工程建设的同时拆迁腾退其北侧的代征道路用地、代征停车场用地和代征教育用地（图8）。由于“钉子户”问题，目前代征道路无法腾退，导致周边道路不能环行，直接影响人民医院周边交通（随着近几年房价上涨，被拆迁户对拆迁赔偿金胃口越来越大，拆迁工作难以推进）。类似这种现象就像城市“牛皮癣”一样，影响北京城市环境。为此，西城区政府今年与项目建设主体签订协议，政府牵头采用征收政策拆迁的方法，坚决拔掉“牛皮癣”，打通规划道路，缓解交通压力，同时治理片区环境。

图8 综合楼项目北侧代征用地内待拆的平房照片

规划核验经办人员现场踏勘发现，广渠路南侧住宅项目的代征绿地内存在大量活动板房用于出租，价格便宜，每天仅6元（图9）。该绿地位于广渠路南侧，本应对道路两侧环境景观起到重要的装点效果，但由于活动板房的存在，此地成为社会闲杂人等的聚集场所，容易引发安全、治安等社会问题。对此，经办人当即提出，要求建设单位立即进行清理整治。市规划委领导十分重视，要求经办人员一个月内再次对代征绿地腾退情况进行跟踪复查，确保其已将活动板房等简易房屋清理干净，同时要求建设主体在完成用地移交相关部门前加强管理，杜绝类似问题发生。

图9 广渠路南侧代征绿地内出租活动板房照片

一些科研大院的项目，由于用地面积较大，院区建设时序较长，在院区的逐步改造过程中会遇到一些历史遗留且难以解决的问题。有些代征道路上难以拆除的房屋里，老职工仍在居住，难以腾退。例如，某科研院所新建工程东侧为规划要求腾退的代征道路，现状为一排排年久失修的破房，目前仍在出租，住户养鸡、养鸭、种菜，占用大片规划代征道路，不配合拆迁腾退（图10）。对于这种不符合首都核心功能、不利于科研事业发展、只为一己私利占用公共资源、存在安全隐患的问题，必须坚决遏止。市规土委核验处对建设单位提出，如不按照规划要求腾退道路，该项目不予通过规划验收。

图10  院区内出租给个人的用地现状照片

《总规》要求，疏解腾退一般性产业，疏解非首都功能与城市综合治理并举。在规划验收中坚决按照“腾笼换鸟，提升产业发展质量”的思路，将与首都功能不符的低效产业用地和集体产业用地进行整理、改造，多为城市留白、增绿。

大望桥东南角商业项目，地处北京重要的商业地段，现已建设完成并向市规土委申报规划验收。在现场踏勘中发现其用地西南侧代征规划绿地未腾退，现状为正在营业的理发馆、小超市等简易建筑。按照总规要求，此类低端产业应该是重点被疏解、被整治的对象，其对城市景观、市容市貌均有不良影响。对此，经办人员要求建设单位必须按照规划审批的要求，无条件腾退代征绿地，若拆迁难度大，可以考虑将有必要保留的产业安置在建设工程主体内，加强管理，一方面实现规划绿地，另一方面腾笼换鸟，升级产业功能。

白云桥东南侧住宅项目，紧邻京九铁路线，该项目按照规划审批要求代征京九铁路东侧规划绿地。经办人员现场踏勘时发现，此项目南侧代征绿地未按照规划许可要求腾退，由于用地疏于管理，已腾空并拟拆除的平房被重新租住。新租户以收废品谋生，没有营业执照，垃圾破烂堆满一地，极易引起火灾（图11）。且其位置紧临京九铁路，穿越城市的火车往往车速较慢，乘客对周围环境一览无余，脏乱环境大大影响北京的形象。作为首都，新总规提出要注重内外交通联络关口、要塞的周边环境治理，打造好首都北京这张金名片。经办人要求项目单位必须坚决整顿，清退相关人员后做好移交前管理工作。

图11  白云桥东南侧住宅项目代征绿地内私搭乱建情况及人员租住情况照片

按照《总规》的要求，北京城市建设要科学配置资源要素，实现城市可持续发展，“坚持生产空间集约高效，构建高精尖经济结构；坚持生活空间宜居适度，提高民生保障和服务水平；坚持生态空间山清水秀，大幅度提高生态规模与质量”，“让街巷成为有绿荫处、有鸟鸣声、有老北京味的清净、舒适的公共空间”。北京具有深厚的历史积淀和文化传承，作为首都，北京应该是安静而非喧闹的，是厚重而非轻佻的。从规划到实施都要逐步落实《总规》的指导思想，从保护历史文化名城，到整理城市资源配置，塑造出城市生态线。

老城区、城乡结合部（城中村）、棚户区等存在的问题各不相同，不能简单“一拆了之”，应分类处理。老城和有历史记载的地区要重点保护，因为城市的建筑是对历史最好的独白、是对历史最好的见证。对于以往与建设项目捆绑拟拆迁的平房区，可进一步挖掘历史价值，把拆平改为修整，这是对历史和文化最好的尊重。对于有保留价值的文物，应该加强保护，结合功能疏解，开展重点文物地区的腾退，把文物单位的建控地带整理出来，为文物拓展、有效保护提供必要空间。

立马关帝庙属于海淀区区级文物保护单位，位于世纪金源购物中心东北侧，建筑面积2314平方米，现有房间128间并有居民居住。立马关帝庙具体位于蓝靛厂某开发项目的代征绿地内。建设单位应清退该文物内的住户并将建筑移交道教协会。因其未完成住户清退和移交的工作，市宗教局、市道教协会商请市政府责成海淀区政府解决，并请市规土委一并研究文物清退等事宜。尽管该项目前期已完成了规划验收工作，但就文物保护的问题，市规土委领导十分重视，交由原海淀规划分局配合海淀区政府督促有关单位完成文物清退和移交等工作，并就此事向规划工作者提出工作要求，领导批示：“此庙是‘西顶’，五顶中还有南、北、西三顶有遗存，是城市发展过程中重要的历史痕迹，是不是文物都应留下。规划工作者要加强对历史文化的学习，时刻提醒自己要铲下留痕。”领导的批示契合新总规中对文物保护的要求，文物保护也是规划工作的重要内容之一。

总体规划对北京城市在生态建设上的期望值颇高，目标是实现“集约紧凑的宜居城市、各具特色的小城镇和舒朗有致的美丽乡村相互支撑，景观优美、功能丰富的大尺度绿色空间穿插其中，着力形成大疏大密、和谐共融、相得益彰的城乡空间形态。”这段文字所指的是城市经济发展要适度，到一定程度后要更多转向对城市内在品质的精雕细琢，要给城市建设留“休息和调整”的空间，使生活在北京的百姓更能体味美好家园带来的幸福感。对于一些集中建设起来的商业金融区、文化艺术区、高科技园区等，要严格控制建设总量，加强建筑品质，提升建筑周边环境。

例如，某科研单位办公项目位于知名的艺术社区大院内，该单位在申请规划许可时曾承诺在建设新建筑的同时，将单位四周老房屋拆除还绿，为首都建设行使应尽的义务。但在新建筑竣工申报规划验收时，该单位又提出待拆的老房屋还有使用需求不能同时拆除，经办人员现场踏勘核实发现，新建建筑内房间大量空置，该单位临北侧街道的三层楼房用于出租，作为社区餐饮、便利店使用（图12），并非用作科研生产。对于此类情况，市规土委核验处暂不予通过规划验收，要求建设单位按照许可内容进行整改，坚决落实规划要求。

图12  科研单位办公楼对外出租情况照片

复兴路南侧的某研究院综合办公楼项目也存在同样的问题，以办公用房紧张为由未按照承诺拆除原有建筑，而新建建筑和现状院内办公用房大部分出租给餐饮、银行和其他外单位使用（图13）。实际情况与其当初申请新建筑规划许可时提出的科研办公用房不足的情况完全不相符。因此，规划验收不予通过。

图13 某研究院办公楼对外出租情况照片

实际工作中，我们发现一些央企不带头配合北京的城市建设，常以办公用房不足为由申请建设新办公楼，但建筑建成后不作为科研、办公等使用，相反用于出租牟利，对于规划国土部门提出的要求常常食言，不予兑现。

北京城不仅是北京人的北京，它更是全国人民的首都；北京的城市建设不仅是北京人的责任和义务，也是首都人共同的责任和义务，在这片热土上的每一个人都负有建设好北京，保护好首都这个金名片的责任和义务。

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》已经党中央、国务院批复。笔者作为一名市规划国土委的规划核验工作者，在今后的工作中，将坚决贯彻执行总规，在做好服务的同时，要敢于并勇于唱黑脸，严格把好建设工程核验的收口关，兜住底线。

作者单位：北京市规划和国土资源管理委员会建设工程核验处

原文发表于《北京规划建设》杂志2018年第4期。

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