北京规划建设036 | “减量提质”背景下北京东城区非文保区更新改造研究

近年来，东城区为推动旧城改造，提出从历史文化街区保护复兴、非文保区更新改造、城市基础设施优化三方面进行深入研究。其中，非文保区更新改造研究在对非文保区涉及的16个街道，31.1平方公里辖区面积土地（图1）详细研究的基础上，整理了非文保区更新改造存在的主要问题，并提出了重点改造任务与相关建议。

图1 非文保区范围（阴影部分为历史文化街区）

习总书记在视察北京时明确指出了首都“四个中心”的战略定位及“国际一流和谐宜居之都”的目标，对京津冀协同发展做了重要战略部署。中央城镇化工作会议、中央城市工作会议则将“继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”作为“着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量”，重点任务。2016年，北京市委、市政府印发的《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》对城市规划建设提出了“向更加注重减量提质转变”的新要求。

同时，北京市东城区经济发展水平位居前列，有着悠久的历史文化积淀，同时承担着强化首都核心功能和保护古都风貌、传承历史文化的两大任务。东城区必须积极响应“坚持有机更新，降低人口密度，改善人居环境”的新要求。

尽管近年来，东城区对旧城历史文化街区开展了深入研究，在许多旧城区改造项目中积累了相当经验，也取得了许多成果，但对非文保区仍缺乏专门的细致研究，非文保区在旧城更新改造中也面临较大的困难。

在推进更新改造任务的过程中，东城非文保区逐步发现在项目实施、资金保障等方面面临着实施主体缺乏积极性、资金平衡难度大、对接房源不足等问题，推进存在一定难度，主要体现在以下四个方面。

一是一级实施主体积极性不足。当前，更新改造项目仍以“一级开发，二级上市”的模式为主。由于一级开发成本逐年上升，利润空间被进一步压缩，采用“招拍挂”确定二级开发主体的方式无法有效实现“一二级联动”，从而不能确保填补一级开发成本。目前有部分项目由于原主体推进不下去，正在对接新的实施主体或寻求合作。同时还存在主体性质导致项目难以推进的情况，如在某些项目拟纳入棚改范围内重新启动时，虽然项目符合棚改政策条件但因主体为民营企业而导致纳入棚改范围有难度，因此如何调整政策来提高一级开发实施主体的积极性是个待研究的问题。

二是资金平衡难度日益增大。目前在整体市场环境的影响下，居民搬迁补偿费用期望过高，以致一级开发成本逐年上行，此外还存在规划代征用地较多，导致收益较低。因此为实现项目资金平衡，就需灵活运用规划指标调整与异地平衡等方式，缓解资金缺口压力，客观上增大了项目开发难度。许多项目因此推进缓慢，甚至长期停滞，形成历史遗留问题。例如某项目由于代征用地较多，目前正在申请调整规划增加建设用地指标，在此过程中，部分手续已过期，需要重新补办。

三是居民搬迁腾退意愿不高。非文保区内某项目由于采取本地回迁安置模式，项目进展顺利，目前回迁建筑已基本完成；同期另一类似项目由于采取异地安置及货币补偿方式，项目推进有难度，有部分被拆迁人长期滞留，拒绝搬迁。对被拆迁人来说，部分回迁房位置偏远、配套设施落后，缺乏吸引力。然而依据“减量提质”的目标以及从规划用地性质看，很多项目无法实现全部本地回迁安置。因此导致项目谈判成本过高，制约整体推进进度。

四是非经营性项目资金保障不足。主要涉及风貌保护、市政绿地等依靠财政投资、后期没有收益的项目，例如非文保区某项目规划全部为绿地，搬迁实施主体是当地街道，建设实施主体为区园林局，投资为区政府投资，因此项目能够顺利实施，然而没有建立市区共同投资的长效机制，相关补贴政策不明晰的情况下，全部由区政府投资并不是一个可持续性的策略。

在对现状更新改造问题梳理的基础上，我们将落实更新改造的工作分解成三部分，首先将目前进行中的更新改造工作进行分解，针对不同类型提出具体的更新改造建议，其次要做好完善基础设施以及保护文物及历史建筑的基础工作，最后深入研究运行模式以及相关对策，提出相应的行政保障措施，以切实推进旧城更新改造。

一是更新改造项目。主要指已在区级政府立项，在一定用地范围内进行整体改造的项目，主要分为棚改项目、危改项目、其他项目等。其中，棚改项目指的是纳入《北京市2016年棚户区改造和环境整治计划》的棚户区改造项目，危改项目指在依据《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》（京政办发[2000]19号）确定的危旧房的基础上，目前没有完成且没有转换为棚户区改造的危旧房改造项目；其他项目指除棚改、危改以外的项目，主要有土地一级开发、城中村遗留、市政设施、商业开发等项目。

二是待改造区域。主要以边角地，楼房以及平房等点状形式存在。主要分为简易楼、城中村边角地、老旧小区综合整治以及平房修缮等内容。其中，简易楼指不在各类搬迁项目地中且危险等级为四级的直管公房，占全区的34%；城中村边角地主要指未纳入各类更新改造项目的待改造平房区域，主要有两类，一类是集中连片的、户数较多的待改造平房区；另一类是不成规模的、户数较少的待改造边角地等零散用地。经统计，非文保区范围内城中村边角地共计18片。待改造的边角地等零散用地共有七个片区，主要分布在东花市、龙潭、永外街道；老旧小区综合整治主要指“十二五”剩余的老旧小区抗震加固与节能改造任务，共涉及26栋楼；平房修缮指的是“十三五”期间可修缮四类以下直管公房平房。

一是加快落实棚户区改造项目筹备与实施。加强组织协调，统筹安排资金、房源，结合非首都功能疏解制定科学、合理的安置政策，鼓励居民外迁安置、货币化安置，稳步推进在棚改实施项目。结合区域定位，积极探索新的更新改造模式，研究确定实施主体及改造方案，加快办理各项前期手续，做好资金、房源筹措等准备工作，适时启动棚改待实施项目。

二是研究确定危改遗留项目实施路径。坚持分类处理、因地制宜、有序推进的原则，研究确定危改遗留项目的实施路径，采取有效措施，加快完成改造任务。对实施主体有实力、有意愿继续推进的项目，要求其尽快实现改造并承诺完成期限，政府可在规划、手续审批、安置房源等方面给予支持，属地街道配合做好群众工作。

实施有困难的危改遗留项目，实施主体有合作意愿的，可推进原主体与意向合作主体对接，采取股权收购等方式进行合作，按照原有模式继续推进，也可以结合棚改政策实施；对于实施主体无能力、无意愿继续推动的项目，研究退出机制，对前期投入进行审计清算，考虑适当给予补偿；原实施主体退出后的危改遗留项目，可按照新增棚户区改造模式组织实施。位于旧城平房区范围内的危改遗留项目，可转为保护修缮方式推进。探索采取“织补”方式，对已经拆迁完成的区域，组织规划论证，研究供地方式。

三是着力推进土地一级开发、城中村遗留、市政设施、商业开发等其他项目。加大土地一级开发项目的协调力度，筹集资金、房源，完成项目搬迁工作；完成城中村遗留项目的搬迁工作，推进地块的再利用，结合周边环境条件合理拓展绿色公共空间；加快推进非文保区轨道交通建设进度，完成轨道交通站点的征收搬迁工作；加强商业开发拆迁项目的管理，强化开发建设单位的实施主体责任，督促其加强拆迁现场管理，加速拆迁工作取得实质进展；对长期滞留的项目，要求其明确继续实施或是终止拆迁；如继续实施应承诺完成期限，如终止拆迁应按规定履行相关程序。

一是多途径、多方式推进老旧房屋改造，消除房屋安全隐患。针对非文保区未纳入项目实施范围的直管公房且危险等级为四级的简易楼提出改造利用的途径，申请财政资金支持，试点整楼腾退的方式，全力推进实施；继续推进老旧楼房综合整治改造工程，整体提升老旧小区居住环境，补充完善公共服务设施；对于未纳入项目用地的平房区，创新改造思路，试点申请式疏解，有偿回收直管公房使用权，争取直管公房产权调拨政策，创新平房区改造资金平衡模式，同时加大修缮整治力度，消除四类以下危险房屋，提升基础设施建设，改善居民居住环境；针对城市边角地等小规模需改造区域，发掘新思路，探索新路径，启动试点项目搬迁，积累经验并逐步推广。

二是推进可利用空间资源的研究与改造，为未来发展预留空间。对于其他可更新改造的可利用空间资源，需要结合未来实际项目需求进一步深入研究，确定其发展定位和更新改造的方法，为未来发展预留改造空间资源。

一是结合重点项目实施，提升交通市政基础设施建设。在东城区城市基础设施优化提升的统筹研究下，加快搬迁等相关工作，配合完成涉及非文保区范围的重点项目的市政道路建设及基础设施完善。完善各层次的道路网络，推进建设次支路和打通断头路,加快区内道路微循环建设。

二是推进重点文物修缮腾退，促进非文保区与历史文化街区的文化遗产联动。完善全面保护机制，探索多方参与、多方负责、多方受益的老城保护利用模式。结合非文保区功能疏解，推进部分重点文物腾退，完成一批重点文物及历史建筑的修缮与合理利用。

一是创新探索政策新空间。在条件适合的项目中，以内外联动、异地指标平衡方式开展试点工作，着力解决项目资金平衡问题；运用好“棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标”相关政策，推进项目实施；积极争取直管公房管理体制机制改革试点落地，试点直管公房有序上市交易，推进公房管理工作取得突破。

二是积极拓展融资渠道。注重发挥市场机制的作用，引进社会资本积极参与，创新PPP实施模式，建立中央与市级财政资金、金融机构及社会资本等多种形式的融资模式。

三是有效统筹对接房源筹建和管理。积极争取市级统筹房源，全力推进区级自筹房源的建设，并统筹房源调配使用，遵循重点优先的调配原则，体现效率优先、支持先进的思路，优先保障工作进展明显的项目，全程监管、及时调整，确保房源合理高效使用。

参考文献：

1 东城区非文保区更新改造行动计划（2016-2020年）,2016.

作者单位：北京市弘都城市规划建筑设计院

原文发表于《北京规划建设》杂志2018年第4期。

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