非首都功能疏解与京津冀协同发展从去年2月习近平总书记听取专题汇报到现在中央政治局会议审议规划纲要，经过一年多时间，京津冀协同发展即将完成顶层设计，实施这一重大国家战略的主要着力点也已清晰明确。《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。
《规划纲要》将突出强调三地的错位发展。据国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成介绍，北京的定位是：政治、文化、国际交往、科技四大中心。
天津市在京津冀协同发展中的定位，是一个基地三个区，即全国先进制造研发基地、国际航运核心区、金融创新示范区、改革开放先行区。
关于河北定位，也是一个基地三个区，即全国现代商贸物流重要基地，全国产业转型升级试验区，全国新型城镇化和城乡统筹示范区，京津冀生态环境支撑区。
通过专家分析，主要从疏解功能、调控人口、协同发展以及承接产业转移等几个方面的策略来实现京津冀协同发展的目标以及各省市的定位。
北京的非首都功能有哪些？
京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能。那什么是北京的核心功能，习近平总书记考察北京时曾对北京的核心功能明确定位：坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。
北京大学政府管理学院教授杨开忠认为，非首都功能主要有两大类，首先，从经济角度考虑，一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；其次，区位由非市场因素决定的公共部门。而疏解去向，除了河北、天津等周边区域，还包括从市区疏解至郊区。
北京大学政府管理学院副院长李国平认为，毕竟北京不仅仅是一个首都，还有2000多万人口，不能把经济功能都疏解掉，所以经济功能有必要存在，只是将影响首都正常职能发挥的产生污染的传统制造业和一批中心城区批发市场等往外疏解。
据了解，在京津冀协同发展的核心问题上，各地曾各执一词，意见不一，都想为本地争取更高的地位和利益。
“京津冀的关系不是三方关系，而是中央与京津冀四方的关系。没有中央参与，结果就很难预料。”河北省委省政府专家咨询委员会副主任、省社科院经济研究所所长薛维君表示，有高层出面显然更加容易协调。
疏解非首都功能应发挥市场作用
产业转移作为京津冀协同发展中的重头戏，一直备受京津冀三方的重视。
杨开忠说，调整疏解非首都核心功能，应当在发挥市场机制决定性作用的基础上，按照集中与分散相结合的方式，着力调整政府机构自身或政府举办之公共事业的区位。为此，他建议，应考虑在北京市区外围规划建设国家科技城和国家行政新城。
除了公共部门，杨开忠说，经济功能疏解的重点包括，区域流通网络枢纽功能，培育天津、石家庄、唐山区域性枢纽机场，疏解首都航空运输压力；将大红门、动物园服装批发市场等区域性商品批发交易市场迁往市中心50公里以外地区。
北京大学政府管理学院副院长李国平表示，北京疏解非首都功能，对河北的机会比较多，尤其是紧邻北京的河北区县。
事实上，为了承接京津产业转移，河北省多地已经建立不同类型的产业园区，以各种优惠政策来吸引企业的入驻，尤其是符合时代潮流的创新型企业。
北京究竟能承载多少人口，杨开忠说，自己曾以水资源量和水资源利用效率等因素为变量测算过，至2020年，北京的常住人口最好不要超过2300万。具体如何测算，主要依据水资源量、单位GDP耗水和当时的生活水平。
举例而言，在水资源和生活水平一定的情况下，水资源利用效率越高，可承载的人口就越多。由于三个因素是变化的，所以可承载的人口也是动态的。2020年以后，由于生活水平提高了，用水量加大，可能可承载的人口就少了。
今年3月，北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布2014年全市人口发展形势报告。数据显示，2014年末，全市常住人口为2151.6万人，全市常住外来人口为818.7万人。
此前，北京市官方曾多次表态，将以最大决心和更大力度控制人口规模，提出明确人口调控目标，落实各区县人口调控的责任等。要通过严格控制中心城大型公建项目，严格限制中心城新建和扩建医疗、行政办公、商业等大型服务设施等措施，促进人口疏解。
杨开忠表示，北京强调的以业控人和以房管人，是影响和调控人口规模的方式方法，人口和就业联系在一起，就业又和产业相关。
此外，北京又将出控人新政。今年3月，2015年市政府工作报告重点工作分工方案发布，居住证、积分落户政策的研究制定任务已确定由常务副市长李士祥牵头。完成时限今年12月底。
北京今年将全面实施人口规模调控方案，落实区县调控责任。市发改委、市公安局及16区县均将承担人口规模调控任务。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，环保、交通和产业升级转移是京津冀协同发展的三个重点领域，因此要单出三个一体化细则。
常纪文说，京津冀部署协同发展，并非一下子实现一体化，而是首先进行部署的协同和一体化，然后是行动的协同和一体化，最后实现标准的协同乃至一体化，“有部署，有行动，有标准，是相互支持、配合的一体化。”
交通一体化：打通“断头路”是任务之一
据了解，《规划纲要》未来将出台的细则比较详细，比如交通一体化就谈到了要解决“断头路”——不同地区、不同等级(高速路、等级路、农村公路)之间不能接通的公路。
打通这些“断头路”，北京的态度坚定、明朗。北京市长王安顺在作政府工作报告时曾表示，北京将积极推动京津冀协同发展，并抓好对京沈客专、京张铁路、京台高速等跨省市铁路、高速公路和国省干线公路建设，打通一批“断头路”。
在京津冀协同发展的大势下，如何打破地域、行政壁垒，打通这些“断头路”？
公开资料显示，中央到地方均在行动。有媒体今年1月曾报道，北京市交通委主任周正宇在北京两会期间表示，目前，京津冀正加快构建一体化交通体系。公路方面，京津冀三地已确定10条高速公路对接。铁路方面，已确定或开工建设了京沈、京张、京九、京唐4条线路。航空方面，2019年新机场将建成投入使用，总规模与首都机场相当，届时，两个机场加起来的客运量将达到1.5亿到2亿，形成一南一北两个枢纽机场。
根据交通运输部公布的《全国沿海邮轮港口布局规划方案》，到2020年，将着力打造京津冀“一环六放射二航五港”的交通一体化体系。此外，到2020年环京津地区各城市客运将形成1小时交通圈，货运形成12小时通达圈，同时建成全国第一大港口群。
除了交通连接的硬件建设之外，产业的升级转移是京津冀协同发展的另一个重点。
京津冀地区面积21.6万平方公里，人口1.1亿人，一直以来，京津冀许多产业同质化竞争严重，尤其是工业与制造业企业，在京郊、天津和河北都广泛分布，缺乏有效协调。
纵观京津冀，产业结构布局并不完善。有统计显示，目前在京津冀三地的产业结构中，北京70%-80%为第三产业，高度聚集了科技和金融产业；天津则是第二产业和服务业均接近50%；而河北则仍有将近12%的农业，近50%的第二产业。
对于北京疏解出的非首都功能，河北和天津要做好承接产业转移的准备，但同时也要考虑自身的发展，合理布局。
河北：招商引资需冷静
现在河北承接京津产业转移的热情很高，但在热心引进的同时还应保持冷静思考。
首先，招商引资最重要是招商引“人”，要让人才愿意到河北去。北京的产业以服务业为主，服务业关键就是人，河北在短时间内难以迅速发展服务业。从长远看，而要想有人才愿意去河北，关键是公共服务。河北省要想吸引更多高素质的人才到河北来，就要促进公共服务水平的提升。
第二，要把握标准。不能什么都引进来，要有度。现在京津冀地区面临着很大的环境压力，河北也需要对其重工业进行治理和推动产业升级。所以，对于高污染企业，增加河北环境压力和排放压力的企业，以及不符合河北转型发展的企业，都要保持慎重的态度。要做到有所为有所不为。
第三，河北省要合理布局。河北四大功能区要合理分工，不能把鸡蛋都放在一个篮子里面。要根据每个区域自己的特点因地制宜进行布置，不能盲目引进。
天津：定位最终取决于市场
北京和天津的功能定位在过去存在一定冲突，现在如何进行合理分工需要认真探讨。天津要把港口经济，海洋经济和京津冀腹地相结合进行发展。另外，在有些问题上，北京和天津可以制作负面清单。北京明确制造业不能再进入北京，同样天津也要有它的负面清单，比如北京现在要定位为国际交流中心，天津在这方面可能就要有所减少。
但更为重要的是，对于其他的产业分工，还是要推动市场主体来决定一体化的格局。这其中最关键一点是要让人能自由流动，产业要素能自由流动。只有这样才能由市场进行分工。但现在的制度，如社会保障体系和户籍制度等无法让人自由流动，这样市场就不能完全发挥出配置资源的决定性作用。
所以，我们需要通过改革破除这些障碍，至少北京和天津方面要推动一些社会保障一体化的建设。要素自由流动以后，就由市场来配置资源。市场认为哪里发展什么产业好，它自动会做出一个比较合理的选择。
发展难点不在资金在制度
由于京津冀三地的经济发展差距大，尤其是河北和北京天津之间差距很大，所以中央政府的调节难度是可想而知的。未来一体化在资金问题上，还是要用资本的力量来推动，而不是财政的力量。要让各地方共同出资，让社会力量推动京津冀一体化进程。
京津冀三地要协同发展，真正的难点在于制度的瓶颈。现行的财税制度下，各行政区都存在只关注自己一亩三分地的利益思维，统一有序的市场体系尚未形成。社会保障体系的碎片化，户籍制度的分隔等各种门槛，都导致要素不能自由流动。此外三个地方行政地位不同，直辖市比河北省地位更高。尤其北京的地位很强势，导致跨行政区域合作中的不对。这些问题有必要通过进一步的制度改革来解决。
本内容由清华同衡 科研与信息中心根据中国经济周刊 ：“专家解读京津冀规划:北京定位不变 天津有调整”和易鹏：京津冀需要市场力量而非权力综合整理，转载请注明来源：微信号“清华同衡规划播报”。
