【他山之石】北京是如何疏解非首都功能的

北京和上海是中国仅有的两个超大城市(注：根据2014年出台的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，超大城市指的是城区常住人口1000万以上的城市。截至2014年，中国只有北京和上海符合该标准的界定)，是国内功能最复合、影响力最大的城市，集聚了全国最优越的城市资源，但同时各种城市问题也最为突出。

导致出现城市病态的原因是多方面的、复杂的们也是问题长期积累的结果，其中城市功能的配置问题，是造成城市人口过度集聚、空间拥挤、交通拥堵等问题的最主要原因之一。

为了促进城市的健康发展，北京市十二五期间开始了非首都核心功能疏解的尝试。北京城市功能定位为全国的政治中心、文化中心、对外交流中心和科技创新中心。

非首都核心功能主要有两大类：1）相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；包括一般性制造业、区域性物流基地、区域性批发市场。2）区位由非市场因素决定的公共部门。包括部分教育医疗和部分行政、事业性服务机构。

疏解方向既有从北京市内向市外京津冀城市群内周边城市的疏解，也有市内从首都功能核心区向拓展区及其它区县的疏解。

在具体功能疏解方式上，北京市采用“控增量、疏存量”并举的策略，通过“禁、关、控、转、调”五种方式来完成疏解非首都核心功能的目标。

2014年7月，北京市制定出台《新增产业的禁止和限制目录》，首次对明显不符合首都城市战略定位的行业严格禁止准入，对部分行业做出了区域限制、规模限制，以及产业环节、工艺及产品限制。这也是全国首个以治理“城市病”为目标的产业指导目录。

北京市非首都功能疏解的政策实践，主要的经验包括：

1）通过功能疏解带来人口疏解。其中既包括产业人口的疏解也包括居住人口的疏解，一方面通过劳动密集型、资源密集型的低端产业功能的疏解集中疏解产业人口，另一个方面通过对人口吸引力较强的服务功能的疏解逐步疏解居住人口。

2）采用“控增量、疏存量”并举的疏解策略，制定详细的功能疏解目录，分阶段落分步骤实各项功能的疏解。

3）在空间布局上，明确核心区、拓展区、市域范围不同区域的不同产业控制策略，分层引导人口疏解。

相较于北京，上海同样面临着人口过度集聚导致的一系列城市问题，借鉴北京非首都功能的疏解实践，上海应以建设全球城市的发展目标分类梳理城市功能，合理引导人口布局。

当前上海中心城就业、人口高度密集，近期应以疏解中心城人口为重点。优先疏解劳动密集型、资源密集型的低端产业功能，重点包括制造业和批发零售业，直接缩减该类就业人口。逐步疏解中心城过度集聚的部分公共服务功能，主要包括教育、医疗产业，向市内其他地区疏导，引导中心城居住人口的疏解。

本期内容由上海市城市规划设计研究院城市规划三所（详细规划研究中心）王颖莹供稿