规划问道
前言
作为岭南水乡地区，水是东莞重要的城市名片之一。加强城市滨水空间保护和管控，可为水生态文明建设提供空间保障。东莞市已于2020年完成全市河湖管理范围线的划定工作；2021年完成全市主要水系的蓝线划定工作；同年，《<东莞市城市规划管理技术规定>海岸、河岸建筑退缩空间管控补充规定》印发。
目前，东莞市已基本建立了基于河湖管理范围线、蓝线和滨水建筑退缩线的滨水空间“三线”管控体系。本文以东莞市为例，探讨基于多目标的城市滨水空间管控方案的相关问题，以期为其它城市提供参考。
东莞市
蓝线管控概况
1
·
蓝线划定对象
根据《东莞市河湖名录》（2018年），东莞市大小河流共计669条，可划分为五大水系；全市另有水库122座，山塘18座，湖泊9座，湿地16座。
△ 东莞市水系图
根据《城市蓝线管理办法》，蓝线划定对象包括城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体，除此之外，东莞市蓝线划定对象增加了原水管线。东莞市蓝线划定对象筛选原则如下：
-
流域面积≥10 km2的河流（含大型排水渠）及流域面积＜10 km2但流经中心城区的重要河流（含大型排水渠）
-
属于黑臭水体名录的河流
-
小（1）型及以上水库
-
所有水源水库
-
人工湿地
-
重要原水管线
根据上述筛选原则，全市蓝线划定对象共计176个，包括河道91条，小（1）型及以上水库（包括水源水库）66座，湿地17个，原水管线2条。蓝线划定对象详见下图。
△ 蓝线划定对象分布图
蓝线划定标准
根据《城市蓝线管理办法》《城市水系规划规范》（GB50513），以及广东省、东莞市相关文件要求，参考深圳、佛山、上海等城市的蓝线划定标准，确定东莞市蓝线划定标准如下表所示。
表1-1 东莞市蓝线划定标准
|
河道 |
（1）流域面积10 km2（含）以上的有背水坡堤脚线河道蓝线全局标准
（2）流域面积10 km2以下河道蓝线全局标准
|
||||||||||||||||||||||||
|
水库 |
（1）水库正常蓄水位线外延不小于200 m，但不应超过水库流域汇水范围线； （2）已划定一级水源保护区的，需将一级水源保护区同本次蓝线划定结果进行对比。本次蓝线划定范围应大于等于一级水源保护区。 |
||||||||||||||||||||||||
|
湿地 |
在现状或规划岸线（按已批用地红线或规划用地红线控制）基础上外移30 m。 |
||||||||||||||||||||||||
|
原水管线 |
（1）已有建设用地红线的，按红线范围控制； （2）没有建设用地红线的，以其管线中心线向两侧外移10 m确定。 |
注：① 表中所示为全局标准，由于篇幅原因，未列局部标准；
② 水库标准只列了库区标准，未列工程区标准。
滨水空间
管控思考
2
·
思考一：“三线互补”的滨水空间管控体系的构建
东莞市滨水空间管控方式包括河湖管理范围线、蓝线和滨水建筑退缩线。从管控主体、管控目标、划定标准三个维度对比三线的互补关系如下表所示。从功能来讲，东莞市构建了用地边界及建筑边界双管控的滨水空间管控体系。河湖管理范围线是滨水空间管控的“底线”要求，蓝线的划定以不突破底线为刚性约束，划定范围尽量囊括滨水绿地等公共空间，以及重要的涉水市政设施。此外，蓝线弥补了滨水建筑退缩线无法对用地边界进行管控的不足。
▼ 城市蓝线、河湖管理范围线、滨水建筑退缩线之比较
|
类型 |
管控主体 |
管控目标 |
划定标准 |
|
河湖管理范围线 |
水务部门 |
·河湖管理范围线划定，并确权； ·河道行洪安全、水利设施保护的底线要求； ·划定标准“就小”原则，以释放土地资源。 |
河湖管理范围线≤蓝线≤滨水建筑退缩线 |
|
蓝线 |
自然资源部门 |
·预留滨水空间，管控建设行为，保护水系； ·划定标准“就大”原则，保护预留； ·塑造城市滨水空间，提升城市品质。 |
|
|
滨水建筑退缩 |
自然资源部门 |
·管控滨水建筑退缩空间（实际中未划线，只是在审批滨水建筑方案时进行比对） |
△ 河湖管理范围线、蓝线、滨水建筑退缩线之关系
思考二: 国土空间规划体系下“三线”协同划定的技术路径
思考三：市-镇两级管理模式下滨水空间 “分类分级”管控体系的构建
首先是建立基于国土空间“三区”划定的滨水空间“分类”管控体系，其次是基于市-镇两级管理模式的“分级”管控体系，具体管理要求详见下表。
▼ 东莞市滨水空间“分类分级”管控体系
|
类型 |
管控要求 |
|
|
分类 |
位于城镇开发边界内的蓝线 |
·满足《城市蓝线管理办法》建设行为要求； ·可进入用地：水域（E1）、农林用地（E2）、供水用地（U11）、排水设施用地（U21）、绿地与广场用地（G）、社会停车场用地（S42）、城市道路用地（S1）。 |
|
位于城镇开发边界外的蓝线 |
·建设行为：只允许建设游憩步道、标识系统等； ·同时满足生态控制线、生态红线等相关管理规定。 |
|
|
分级 |
市级蓝线 |
·一经划定，原则上不得调整； ·确需调整时，纳入国土空间规划的水系，依据国土空间规划相关调整流程； ·其余水系走市级调整程序：公示、审批。 |
|
镇级蓝线 |
·本次尚未划定蓝线且位于《东莞市河湖管理名录》的水系； ·原则上依据本规划确定的标准、方法、要求划定； ·镇政府负责划定镇级蓝线，成果报市自然资源局进行技术审查，后经市规委会审查通过后印发； ·调整程序：镇街调整后，报市自然资源局审查、公示、审批、备案。 |
|
思考四：“生态保护优先、尊重历史、面向未来”的滨水空间管控规则构建
首先，进行全市水系生态价值的研判，市内的饮用水源地、湿地等生态价值较高的水系，其蓝线划定标准按照“就大原则”进行刚性管控。
其次，尊重建设现状，蓝线划定过程中详细研究了蓝线与已批建设用地的关系，在不突破底线6米的前提下，蓝线的划定避让现状合法用地及已编控规用地边界。
第三，构建了面向未来的蓝线管控规则。一是建立了蓝线纳入国土空间规划和控规的路径和机制；二是蓝线划定时局部避让的现状用地，将来在城市更新或控规修编时仍需严格按照蓝线标准进行管控。
1/ 针对蓝线内现状建构筑物处置方式，首先需判定其合法性，再分类处置。（管控流程见下左图）
2/ 针对蓝线内已批未建用地的管控，对于在蓝线划定之前、已批或已出让但尚未建设的合法用地（其用地红线距离河道上口线小于最小蓝线标准），由于无法重新出具规划设计条件，可通过限制用地红线内建构筑物的布局方式等手段予以管控（见下右图）。
左：蓝线内现状建构
筑物的处置流程及方式
右：蓝线内已批未建用地的管控流程
3/ 蓝线对城市规划行为的约束方面，有两种情况：第一种为蓝线范围覆盖已批控规，第二种为蓝线范围控规未覆盖。针对情况一，当与蓝线保护无关的建设用地进入蓝线范围时，进入蓝线的区域应作为公共开放空间（如绿地），其建构筑物应退至蓝线之外，且同时满足《<东莞市城市规划管理技术规定>海岸、河岸建筑退缩空间管控补充规定》；针对情况二，在编制相关规划时，需落实蓝线规划，蓝线内用地原则上只安排与水体保护、生态涵养、碧道建设等相关的用途。
△ 情况一示例：蓝线范围覆盖已批控规
△ 情况一示例：蓝线范围覆盖已批控规时的管控方式
结
语
3
·
城市滨水空间管控是坚持生态优先、绿色发展，强化“底线思维”管控的重要举措。多目标的城市滨水空间管控体系有利于打造开放滨水岸线，提升水文化，重建水和城市的平衡，对保护岭南水乡特色文化、解决现状滨水空间被侵占、利用率低、景观品质差、水城隔离等诸多问题具有重要意义。
东莞市已建立基于河湖管理范围线、蓝线、滨水建筑退缩线“三线互补”的滨水空间多目标管控体系。在实际应用中，“三线”互不冲突，互相补充。针对东莞市-镇两级的管理模式，提出滨水空间“分类分级”管控体系，可有效协调不同级别行政主体的职责，力求所有的河湖水系得到有效管控。
蓝线的有效管理是其发挥作用的重要保障。结合东莞实际，从蓝线内现状建构筑物的处置方式、蓝线内已批未建用地的管控、蓝线对城市规划行为的约束三方面探讨了蓝线的管控方式，可作为相关部门执行管理权限的依据。
首图©摄图网
胡爱兵，深规院 市政规划研究院 高级主任工程师
· 欢迎关注 ·
编辑
丨
何瑜
校审
丨
李晨
原文始发于微信公众号（UPDIS共同城市）：基于多目标的城市滨水空间管控方案的思考
