书刊导览 | 《东亚小城镇建设与规划》01【连载】

自费孝通先生1980年代提出“小城镇大问题”以来，小城镇备受多方关注和重视。作为农村经济中心、农村向城市转型的过渡区域、农村和大中城市的中介，小城镇在城乡协调发展中起到了“平衡杆”的作用，引领着区域经济转型和地方改革的起步。党的二十大报告中指出，要“全面推进乡村振兴”，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。

然而，目前我国小城镇发展存在人口基数大、量多面广、工农关系与城乡二元制度不平衡等问题。鼓励小城镇发展，对于化解粮食供应危机、缓解工农紧张关系、促进农业现代化发展具有重要的战略意义；推动小城镇高质量发展，对于促进乡村振兴、适应新时代中国特色新型城镇化道路具有关键性作用。

日本、韩国和中国在文化背景、地理环境、人口密度和乡村建设历程等方面有着极高的相似性，其小城镇及乡村发展经验具有较高的可借鉴性。由同济大学城市规划系张立副教授及其团队所著的系列书籍“东亚村镇研究”，对日本、韩国、中国台湾地区的小城镇和乡村的规划和管理经验进行了细致梳理和分析，希望所提内容可为我国大陆地区提供经验一二。

经作者授权，本号从4月23日开始陆续推送该系列书籍中《东亚小城镇建设与规划》和《台湾乡村建设与规划——建构新乡村共同体》的部分内容。感谢书籍作者张立老师及其团队的支持！

《东亚小城镇建设与规划》

张立 白郁欣 / 著 

九州出版社，2022

东亚小城镇简介

1  东亚小城镇的概念辨析

虽然“小城镇”一词在中国盛行，但目前国内依然没有对小城镇进行明确定义。国内学者探讨的小城镇，有的是小城市范畴，有的是乡集镇，有的是单纯的城乡混合体，在不同的语境下有不同的定义。唐诗卉将国内学者对小城镇的定义作了总结，认为小城镇主要存在三种形态：小城市、建制镇、乡集镇。张立解析了在特色小镇盛行下“特色小镇”和“特色小城镇”两种概念的差异：特色小城镇是具有特色产业的建制镇；而特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业的小城镇，是一个创新产业平台，赋予了小城镇新的解读。

虽然国内对于小城镇的定义并未完全统一，但主流观点是将其视作行政单元的建制镇和乡集镇，即中国大陆行政区划中的镇和乡，是城市和乡村交融的过渡性空间。本书根据行政区划体系和国内小城镇的特征，将日本、韩国和中国台湾地区的“小城镇”分别界定如下。

1.1  日本——町、村

日本的行政区划分三级：中央—都道府县—区市町村（图1）。而日本对“城市”的定义，并非和行政区划完全重合，而是采用“人口集中区”（DID: Densely Inhabited District）概念进行区分。

图1  日本行政区划示意图

传统意义来说，区和市是城镇化地区，村是乡村地区，町是在城镇化发展程度方面介于区、市和村之间的地区。但随着市町村的逐步合并以及农业经济的快速发展，市已成为典型的城市地区，而町村的差异逐渐缩小，DID在町村内都有存在可能。为研究和表述便利又不失准确性，本书在行政体制层面将町村地区统一定义为与中国大陆小城镇相对应的地区，而市町村处于同一层级，在多方面统计中难以逐一划分，故部分内容以市町村为主体统一表述。如果粗略地进行简单类比的话，日本的町相当于中国大陆的镇，日本的村相当于中国大陆的乡。

1.2  韩国——邑、面

韩国的行政区划与中国大陆类似，分为四个层级：中央—广域自治体—基础自治体—行政阶层（图2）。最高一级是广域自治体，主要有直辖市和道，相当于中国大陆的省；第二级是基础自治体，主要为自治市、郡和自治区，相当于中国的县级市和县；第三级是行政阶层，即洞、邑、面，通常洞对应城市地区，邑对应中国大陆的镇，面对应中国大陆的乡。人口在2万以上为邑，2万以下为面。面、邑、洞之下是里、统，里相当于中国大陆的行政村或村民小组，统相当于居委会。

图2  韩国行政区划示意图

韩国对于城乡地区的定义为：“城市”指在土地利用中被划分为城市地区的区域，包括行政级别中的市、邑及部分面。一般而言，每个基础自治体下只有一个邑，多位于城市中心地，类似中国大陆的县城或建制镇，而面则更偏向城市周边的乡镇地区。根据规模和行政等级，韩国的邑大体可以对应于中国大陆的建制镇，面大体可以对应于中国大陆的乡。

1.3  中国台湾——乡、镇

中国台湾地区的行政区划分为四个等级，第一层级为6个“直辖市”；第二层级为3个省辖市和13个县；第三个层级为乡镇市区（市下辖170区、县下辖14个县辖市、38个镇和148个乡，共368个乡镇市区）；第四层级为村、里，乡以内划分为村；镇、县辖市及区以内则划分为里，村、里之下又划分为邻。

中国台湾地区的行政区划等级和中国大陆基本一致。市县下辖的乡、镇、市和中国大陆的小城镇处于同一行政等级，其中县辖市的标准是人口达10万未满30万。台湾地区早期的乡镇因在人口规模上存在差异而得以区分，但目前由于各地发展速度不同，乡镇在人口、规模上的差异已不同往日，且目前也没有乡和镇的设立标准。显然，中国台湾地区的乡和镇与中国大陆的小城镇基本对应。

2  行政区划

2.1  日本

截至2017年底，日本全国有791个市、744个町和183个村，总计1718个市町村，其中町的数量大于村。设市门槛为3万人，设町门槛为5000人，町村的人口数量基本在2万人以下。“过疏化”是日本町村目前面临的主要问题。据日本平成27年（2015年）国势调查数据，其中人口少于5万的市和人口少于5000的町村的数量在增加，1419个市町村（82.5%）的人口规模正在缩小，且有近一半（48.5%）的市町村人口减少规模超过5%（表1）。

表1  日本2005—2015年按人口数量划分的市町村数量

资料来源：http://www.stat.go.jp/

从田野调查的东京都三町一村来看（表2），町村的辖区面积差异较大。偏远地区的町村面积相对较大，为100~200km²（如奥多摩町、桧原村），人口也相对较少；而靠近都市地区的町村辖区面积较小，在50km²以内（如瑞穗町、日出町），但人口规模大。总体而言，日本的町数量大于村，人口规模主要在2万以下且在逐年减少，各町村辖区面积差异大。图3—图5为笔者调研地区町村分布情况及街道风貌。

表2  日本东京都多摩地区三町一村行政区域面积

资料来源：瑞穗町政府网站，https://www.town.mizuho.tokyo.jp/；日出町政府网站，https://www.town.hiji.lg.jp/；奥多摩町政府网站，http://www.town.okutama.tokyo.jp/；桧原村政府网站，https://www.vill.hinohara.tokyo.jp/

图3  东京地区市町村分布图

图4  奥多摩町街道

图5  桧原村街道

日本经历了三次大型的市町村合并运动，分别是“明治大合并”“昭和大合并”和“平成大合并”（表3,图6）。合并的主要原因是大城市的聚集效应使得町村地区人口流失，人口数量减少，加之小规模的町村已无法满足城镇化向町村地区蔓延对其社会治理提出的新要求。此外，日本也意图通过市町村合并来实现农村劳动力的就地转型，推进城镇化进程。

表3  日本几次市町村大合并

资料来源：市町村数量变化数据源于日本农林水产省网站（2017），http://www.maff.go.jp/index.html

图6  1999—2016年日本市町村数量变化趋势（数量：个）

资料来源：日本农林水产省网站（2017），

http://www.maff.go.jp/index.html

日本的几次市町村大合并为市町村的发展带来了一系列影响。明治大合并后，町、村成为现代上意义上的地方公共团体，可以行使征税、教育、基础设施建设等职能；昭和大合并扩大了町、村的自治规模，增加了消防、警察、社会福利与医疗卫生等自治事务；平成大合并持续时间最长，影响也最深远。市町村合并产生了一系列正面影响，包括：（1）适应了定居圈的扩大需求，提高了各类公共服务设施的利用率，也实现了行政服务的广域化；（2）推进了地区城镇化进程，提升了农村城镇化水平，有助于实现以城带乡和城乡一体化；（3）扩大了市町村财源，政府能够集中财力从事地方建设，使得公共服务水平提高，资源也得以合理配置；（4）激发居民协助地方自治的热情。当然，此类合并也有一些负面影响，如：（1）影响了农村地区的历史文化传承；（2）抑制了一些被合并的町村的发展，出现了发展不平衡的问题等。

2.2  韩国

截至2018年，韩国共有1404个邑面，其中邑226个，面1178个，面数量远超邑，邑主要是郡县政府驻地。面邑的平均人口规模6828人，其中邑的平均人口规模为21521人，面的平均人口规模为4009人。由此可见，韩国邑面人口规模相差非常大，邑人口规模主要在1万~5万人之间，而面人口规模主要在5000人以下，非常小，相当于农村地区。从笔者调研的陕川郡和密阳市的邑和面来看，韩国邑面的辖区面积差异不大，都在30~50km²左右，但邑的人口规模远大于面。总体上看，韩国的面数量多，邑和面的地域规模差异不大，但人口规模相差很大。图7—图8为笔者调研地区邑面分布情况及街道风貌。

表4  韩国邑面人口规模及数量

资料来源：韩国国家统计处（2018），http://kostat.go.kr

表5  2018 年田野调查的韩国邑面

资料来源：陕川邑政府网站，http://www.hc.go.kr/town/main/?tw=hc；

双书面政府网站，http://www.hc.go.kr/town/main/?tw=sc；

上外面政府网站，http://www.miryang.go.kr/station/main/?sk_id=sanoe；

青岛面政府网站，http://www.miryang.go.kr/station/main/?sk_id=cheongdo

图7  庆尚南道陕川郡（左）；陕川郡内各邑面（右）

图8  陕川郡陕川邑街道（左）；陕川郡双书面街道（右）

韩国的行政区划也经历了一系列调整。1983年釜山脱离庆尚南道成为直辖市；1987年大邱、仁川脱离庆尚北道和京畿道成为直辖市；1986年光州脱离全罗南道成为直辖市；1989年大田脱离忠清南道成为直辖市；1995年各直辖市行政区划增大，改为广域市；1997年蔚山脱离庆尚南道成为广域市。至此，韩国广域自治体的数量从10个增至16个，使得国土面积只有10万km²的韩国形成了层次多、类型复杂的行政区划体系。

韩国行政区划调整产生了多个新中心城市，形成了多元发展的趋势，有效改善了韩国都市区过分集中的现象，有助于韩国形成平衡、开发、富裕、绿色和统一的国土。

截至2018年，韩国有1个特别市（首尔）、1个特别自治市（世宗）、6个广域市、9个道（其中1个特别自治道），合计17个市道；第二层级有73个自治市、86个郡、69个自治区，合计228个市郡区。尽管在市郡以上层次经历了多次区划变动，但面邑层面的区划一直延续至今。

2.3  中国台湾

中国台湾地区的行政区划与大陆类似，截至2018年，共有170个市下辖区，14个县下辖市，38个镇，146个乡。乡和镇的平均人口规模是24920人，平均乡镇域面积为128km²。其中，乡的平均人口规模是19774人，平均乡域面积140km²，但各乡的辖区面积相差极大；镇的平均人口规模为44690人，平均镇域面积77km²。总体而言，台湾地区的镇人口规模较乡要大，镇人口规模普遍在2万~5万之间；乡的人口规模存在一定的差异，但基本都小于5万。

表6  中国台湾地区的乡镇人口规模及数量

资料来源：台湾地区户政主管部门2018年数据

表7  中国台湾地区38个镇镇域面积统计

资料来源：作者根据台湾地区各镇政府网站绘制

中国台湾地区的行政区划经历了一系列的变革，乡镇的行政级别和数量也随之发生了多次变化。1950年后，随着乡镇市合并的推进，乡镇数量在不断减少，区划面积相应增加（表8,图9）。

表8  中国台湾地区几次行政区划改变

注：从左至右分别为1945年以前、1945年改制后、1950年行政等级示意图。

图9  中国台湾地区几次行政区划改革行政等级变化示意图

编辑、排版 | 顾春雪

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