本文为华南理工大学袁奇峰教授在苏州盛泽蚕花里社区设计节论坛上针对“小城镇更新的财务可持续”议题与《城市中国》研究团队展开的对话全文，袁奇峰强调，在城市更新这场涉及经济发展与地方财政、政府与市场博弈、利益分配及社会公平的复杂过程中，短期利益并不能是我们唯一的追求。

袁奇峰

华南理工大学建筑学院教授、博导
中国城市规划学会乡村规划与建设分会副主任委员

城市更新的三种“必然”

市场 政府 社区

随着城市物质设施的老化，城市更新成为了一个必然会出现的趋势。这一趋势背后，是土地资源的价值不断攀升，逐渐超越了其上附着财产的价值。换句话说，如果“面粉”很贵，那么“面包”就不值钱了。基于这样的经济逻辑，市场资本自然会蜂拥而至，争相投资“面粉”——城市更新项目，以期获得更高的土地开发回报。

而政府面对城市更新时，却有更多维、更复杂的考量。一方面，从战略高度出发，政府会设定一系列长远的发展目标，并构筑一个宏大的愿景来引导城市的未来发展。另一方面，不少更新项目实际上具有公益解困性质，如棚户区改造、基础设施升级等，旨在改善当地居民的生活条件，同时激发这些地区的经济活力。以上这两类更新可以分别概括为战略引领模型和解困模型。

“浙工新村”小区重建共筹资近4.7亿元，其中居民出资占全部费用的八成。政府承担中介的角色，负责上门协商，跑审批，帮忙贷款，部分统一安置等工作。图片来源/浙江建设

同时我们也应该看到另一面，那就是政府和市场共谋，在帮着市场解决“面包面粉”问题的过程中同时获取土地财政。这其实也无可厚非，因为任何一个地方的政府，都有公共财政的诉求，而土地的开发和经营本身就是城市政府收入的重要来源之一。因此，城市更新的模式也是多样的。政府既可以和开发商合作，在重新获得土地价值的同时与资本共享；也可以像杭州浙工新村一样，采取居民自筹资金的方式，直接与市民协商。

其实，只要政府有足够的财政能力，或者市场有足够的资金，再或者社区有足够强的意愿，更新就能推动起来。

是否“赚钱”

不是衡量“成功”的唯一标准

现阶段的城市更新出现了观点的错位，认为只要推动城市更新就能获得经济增长。这种观念忽视了市场供求关系的决定作用：有效的城市开发需要建立在足够强劲的需求和支付能力之上，才能确保更新的可持续性。现在很多城市更新项目面临财务压力来自于销售端收益不确定性，必须改变“更新即盈利”的惯性思维。

事实上，城市更新并非总是带来直接的经济收益，尤其是在衰败地区的复兴中，往往需要政府公共财政的支持。

恩宁路历史文化街区更新是个“阴差阳错”的例子。项目原本想通过改造获得收益，但由于受到各方反对，才从开发模式转向保护修复模式。虽然政府补贴了不少公共财政，但实现了在保持街区的文化脉络的同时，让旧街区焕发出新的生命力。摄影/薛琰文

从这个意义上说，城市更新应该具有多元的价值和目标，不赚钱的项目未必就不成功。例如广州永庆坊的更新，政府最初希望通过旧改“大赚一笔”；但由于公众对历史文化的重视，倒逼开发者不得不放弃原有的改造方式，转而采取保护修复的方法，最后成为了一个广受欢迎的更新项目。所以，城市更新不只是经济学的投入产出问题，更不是单一的发展经济的手段。如果仅仅以城市更新作为解决政府财政的办法，就很容易陷到“坑”里去。

怎么分“蛋糕”才算正义

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城市更新中的增量利益，一是来源于土地使用性质的转变，比如说原来农村的集体建设用地只能出租，不能买卖，所以被转为国有土地后，其价值显著提升。二是通过提高容积率，如广州旧城改造后普遍出现的住宅容积率高达五点几、六点几的现象，这一举措进一步放大了土地的经济潜力。

本质上，容积率提升所带来的价值增长，是根植于公共财政的投入，以及城市产业和人口的集聚。因此，这些增量价值理应通过合理的税收机制回馈社会，确保公共利益的公平分配。

如赵燕菁教授所说，现阶段的政府在大量公共服务不盈利的情况下，想要通过周边地块的增容、更新，来获取回报，是不太可能实现的，往往这部分的增量利益流向了资本（开发商）或部分个人（拆迁户）。也就是说，公共资产的流失，加剧了社会的不公平。（延伸阅读：赵燕菁 | 土地财政后的新融资模式是什么？）

从珠三角地区的经验来看，土地资本化的进程中，不合理的分配机制催生了许多“一夜暴富”的现象。改革开放初期，广东发达地区的农村土地股份合作社变成了原来集体土地的产权主体，并出现了大量处于合法与非法边缘的集体建设用地。因此，后来的“三旧”改造中的重点之一，就是将这些灰色区域的土地使用性质和产权清晰化，这一过程释放了巨大的财富能量。

随着工业和大量外来人口的进入，珠三角的房屋租金也水涨船高，城中村居民早已突破了传统“一户一宅”的限制。而在实际的项目谈判中，为了加快项目进展，政府往往会按照“一户多宅”进行赔偿。这就容易导致新的不公平出现，该现象被称为“区位阶级分化”——你家在哪里，恰巧那个地方改造，你就能发财。

为迎接2010年亚运会，广州猎德村的改造中，政府大幅让利：村民住宅“拆一补一”的标准从3层半增加至4层；开发商也获得了大量中央商务区的土地。城市更新过程饱含了“政府、开发商、村庄和权属人的利益共谋”。图片来源/广州日报

这些旧改项目，在事实上为接下来的旧改地区传递了一个价格标准，导致大家都指望这么干能获得财富。开发商甚至发现，在政府不拿收益的情况下，投入旧改比开发新区更赚钱，因此大量资金开始进入城市中心的城中村，希望通过旧改推动房地产的发展，甚至导致了市政府土地出让流拍。

正是因为猎德村开启了这个政府不收益的模型，使得后来广州的城中村改造举步维艰。在旧村改造中政府不但没有收益，反而还要承担更多的公共服务设施，这不止对政府，也对城市民众和远郊农民都不公平。相比之下，杭州的拆迁坚持“一户一宅”原则，并采用宅基地换住宅、农地换社保的方法。这样的模式既改善了人们的居住条件，也提升了他们的财产价值，但不会获得过分的财富。

在城市更新的利益分配中，存在一批被忽视的人，就是外来的流动人口。他们原本大量租住在城市中，却因城市更新被“驱赶”去了更远的地方。同时，从产业角度来说，正规化改造无形中加剧了很多中小企业的生存挑战，进而影响了依赖这些企业生存的外来打工者的就业稳定性。（延伸阅读：美国包容性住区 可负担的两种路径与法理博弈）

在我国，政府的公共权力相对强势，但社区权利并没有明确的制度安排。所以，需要在当下的权利框架中创造更多公众参与的空间，并为此作出制度安排。图为城市八部团队在苏州盛泽蚕花里街区牵头举办的首场公众交流议事活动——“蚕花叙事”。摄影/张云婕

因此，近期我们提出了一项创新思路：能不能在城市更新过程中保留并优化一些都市产业用地，特别是在商业用地过剩、住房市场不太景气的当下。比如通过创新规划，推动服装制造等传统产业“上楼”（工业上楼的一种），把那些对城市经济多元性和就业市场有贡献的中小企业留下来。目前还没有这样的实践案例，所以能否有效控制成本还有待进一步探索。

没有需求的更新

就是一场“单相思”

在摸索城市更新机制的时候，首先要遵循市场的动力机制，关注那些有需求的地方。如果单纯按照行政意愿，没有需求的引领，那么这样的城市更新就是一场“单相思”！

早期的城市更新市场动力很强，但是现在“面包面粉”的关系已经改变。随着房地产市场下行，原本靠房地产给高额拆迁补偿的城市更新推不动了。此时，为了经济发展，我们需要更多的城市建设用地用作产业发展，以支撑城市经济的整体蓬勃发展。可以说，以产业和创新为导向的城市更新，仍然具有发展的动力。

2020年东莞市石碣镇全面推动“工改工”之时，土地利用率已高达69.2%，袁奇峰团队就此分析指出，土地紧张和城市服务水平不足导致产业升级乏力，引发了产业低端锁定困局，缺乏增长动力。图片来源/《治理·规划II》

在这个过程中，政府需要去平衡城市更新和未来产业的收益，从过去“工改居”“工改商”的房地产热潮中抽身，转向更加稳健和长远的“工改工”策略。也就是说，继续保留工业用地性质，从原本的房地产模型走向产业模型和创新模型。

举个例子，大学周边和大学城这样的地区，搞城市更新是有动力和需求的。因为大学城周边的创新产业比较容易形成集聚，这时候做更新就是合理的。但依旧不要指望更新一定挣钱，而是一定要把城市更新的成本降到最低。在轻资产、成本可控的前提下，项目更容易维持运转。

最近我们在做一个“工改工”的尝试，尽量不动旧村的村民住宅。为了梳理道路交通不得已要拆一点时，再引入开发商来平衡成本，然后把整合出来的土地放到市场上，吸引科技企业进驻，保证项目的可持续性。

小镇更新中的

谋划、策划与规划

虽然珠三角拥有众多产业强镇，但村集体才是产业和土地资源的拥有者。因此，镇和村之间的博弈关系比长三角还要复杂。相比之下，江浙一带的镇在资源统筹方面能力很强，这是其显著特点之一。

以镇为单位来统筹发展，关键在于确立镇级发展战略的共识。这一共识是后续城市设计、产业规划及各类项目顺利推进的基础。在战略谋划中，需要明确产业区、居住区、风景区等不同功能区之间的关系、特色和目标客群。比如，产业区需要通过降低成本来提高竞争力，同时建设必要的公共设施和各类专营设施；居住区则需要提供足够的公共服务，确保居民安居乐业；风景区则明确其市场定位，面向全球、国内还是城市周边。

袁奇峰团队在规划南京汤山旅游度假区之初，基于战略决策，否决“新城”概念，发挥其核心优势及特点——温泉，引入奥特莱斯、酒店等设施，建设国家旅游度假区。图片来源/汤山国家旅游度假区官网

此外，策划也很重要。例如，文旅项目的成功与否，很大程度上取决于当地的资源基础和原有底子。比如像苏州盛泽这样的强镇，自带江南地区的旅游吸引力，通过修复、活化和营销，便能取得显著效果。反之，如果只是凭空想象或盲目跟风，就可能会面临压力和挑战。此外值得强调的事，打造文旅项目也不能抱有“大赚一笔”的期待，很多文旅项目是“旺丁不旺财”的，即游客很多，但是政府不一定收得到税，比如乌镇依然是旅游收益远远低于工业收益。

景德镇陶溪川的街区更新，借助当地的制瓷业底蕴，将沉寂许久的陶瓷文化掀开了新的篇章。全时段场景点亮文化街区，成为全国文旅产业发展的新兴样本和标杆，也成为了年轻人心中的“乌托邦”。图片来源/景德镇陶瓷文化国际交流中心官网

对于这些障碍，政府应该在控制好本地资源的基础上，大胆允许市场的所作所为。也就是说，只要市场不破坏资源，就可以放手去做；做成了就“火了”，做不成的话，资源仍然握在手中。同时，市场资本需要具备足够的眼界、勇气和能力来推动项目。

总的来说，小城镇更新与大城市更新都应该遵循这样一条路径：战略谋划先行，而后考虑其自身具体的产业和地区发展策划，最后才开始着手规划。

来源：城市八部.

恩宁路“微改造”——广州最美街道的新生故事

原文始发于微信公众号（规划中国）：袁奇峰：城市更新不是一场赚快钱的生意