中国城市规划设计研究院住房与住区研究所多年来持续关注与钻研住房发展规划研究，承担了“十二五”、“十三五”、“十四五”全国城镇住房发展规划和2012版《城市住房建设规划编制导则》的研究与编制工作；自2024年起，配合住房和城乡建设部房地产市场监管司完成了《城市住房发展规划和年度计划编制导则（试行）》（以下简称《导则》）的编制工作。同时，结合《导则》研究工作，陆续开展了“十五五”全国城镇住房发展规划以及新疆、乌鲁木齐等多个省、市“十五五”住房发展规划项目实践。
住房一头连着民生，一头连着发展，是推进中国式现代化的关键领域。住房发展规划作为“十五五”期间城市住房发展的总纲和蓝图，是建立“人、房、地、钱”要素联动机制的重要抓手，是构建房地产发展新模式的重要内容。
住房和城乡建设部近日印发《城市住房发展规划和年度计划编制导则（试行）》，规范了住房发展规划和年度计划制定程序和要求、主要编制内容和成果形式，对城市开展住房发展规划和年度计划编制工作起到重要指导作用，对构建房地产发展新模式和推动城市高质量发展具有重要意义。本文为中规院课题组对《导则》内容的解读，重点围绕基础评估、指标体系、工作任务、空间指引、管理机制五个方面，详细介绍了《导则》对城市住房发展规划和年度计划的主要内容及技术特点，指导各城市高质量开展编制工作。
《导则》要求扎实开展基础评估工作，通过全面深入地对住房发展现状和现行城市住房发展规划实施情况进行分析评估，为后续规划提供坚实的数据支撑与依据。一方面，要充分分析城市人口和城镇化、住房总量与结构、土地供应、住房相关经济金融财税等基本情况，重点评估现状人－房、房－地、房－钱要素适配关系，总结发展成效与面临问题。另一方面，精准研判面临的经济社会发展、人口与城镇化发展、城市发展目标与空间战略、住房发展等方面的形势与要求，分析不同群体的差异化住房需求特征，按照以人定房的要求，通过多种模型和方法，分析测算新增住房需求总量、结构与时序。通过对这些基础信息的全面评估，能够精准把握城市住房的现状与需求，为规划编制找准切入点。
《导则》要求围绕当前住房发展应重点关注的领域，提出城市住房发展目标，进而构建可量化、可评价的指标体系。指标体系的构建体现了新时期住房发展的重要引领方向，不做强制要求，鼓励地方结合本地实际情况合理选取或增补指标。一是在总量和居住水平方面，关注房、地、钱的配置总量以及人均居住水平；二是在住房结构方面，细化保障性住房、商品住房等不同类型住房的供应规模，也关注现房销售面积占新建商品住房销售总面积比例、机构化租赁房源占全部租赁住房比例等指标，有力有序推进现房销售，推动住房租赁市场的发展；三是在住房与住区更新方面，在我国城市发展进入城市更新重要时期的背景下，提出老旧小区（既有住区更新）改造规模、城中村改造户数等指标，加大对住房与住区存量提质改造的引导；四是为推进以“好房子”为引领，联动“好房子、好小区、好社区、好城区”建设，设置了“好房子”占新增住房比例、完整社区覆盖率等指标，促进住房与住区品质提升。通过这些量化指标，便于在规划实施过程中进行监测与评估，确保住房发展朝着预期目标方向推进。
工作任务
因地制宜提出重点任务安排，明确城市住房发展核心工作
《导则》提出要准确识别规划期内住房领域核心问题，围绕发展目标和主题主线统筹住房
领域重点工作，强化目标—指标—重点任务之间的联动关系。在重点任务方面，提出十项任务内容，指导城市可根据实际情况进行调整补充及完善。重点突出四个方面：一是完善保障和市场两个体系，分别做出指引，租购并举，更好满足居民合理住房需求。二是增量优化与存量激活双向发力，围绕“新建住区高标准规划设计+既有住区更新”，加强对新建住区布局和形态的引导，推进既有住房与住区更新。三是聚焦居住品质多维提升，从安全、舒适、绿色、智慧的维度提出推进“好房子”建设的举措，推进居住服务与社区治理能力的提升。四是强化制度创新与数字赋能，提出在住房公积金制度、房屋全生命周期安全管理制度、数字管理与信息化建设等方面形成相应优化和提升举措。
图2 重点任务主要内容
《导则》提出构建“市域县（市、区）－中心城区－都市圈”三个层次的空间指引。一是加强市域县（市、区）指引，合理确定各类住房供应规模，制定住房空间布局、租购结构优化、职住平衡发展、居住品质提升等发展策略与建设指引。二是加强中心城区空间布局指引，在增、存量土地开发潜力评估分析基础上，合理确定多样化住房产品供给区域，提出供应规模、建设模式、设施配置等方面的建设指引，有条件的城市，可增加分片区建设指引与建设项目计划。三是加强都市圈指引，位于都市圈内的城市，需提出都市圈住房协同发展战略，合理确定住房重点开发区域，提出政策方面的协同机制和措施。
图7 增、存量土地供给潜力评估方法示意
建立健全要素联动机制和实施保障措施是确保规划落地的关键。根据住房发展目标，明确土地、金融、财税等关联资源配置的要求，加快建立“人、房、地、钱”要素联动新机制。提出规划实施管理机制、评估机制、经费保障机制等，形成完整的规划实施保障体系，确保城市住房发展规划和年度计划能够顺利实施，实现城市住房的高质量发展。
图8 “人、房、地、钱”要素联动新机制示意
在2012版《城市住房建设规划编制导则》的基础上，新版《导则》立足我国房地产供求关系发生重大变化的新形势、聚焦构建房地产发展的新模式、围绕城市存量发展时代的新特征和住房建设量质并举阶段的新要求，着重突出了新一轮住房发展规划的引领性、系统性、指引性和科学性。
在引领性方面，《导则》统筹问题与目标导向，以构建房地产发展新模式为核心，以“破解住房发展问题”与“支撑城市发展战略”为导向，将住房发展规划作为推动城市高质量发展的重要举措，促进房地产市场止跌回稳，推动城市协调发展和安全发展。
在系统性方面，《导则》加强“人、房、地、钱”要素联动，围绕各类人群的差异化需求，建立“以人定房、以房定地、以房定钱”的技术逻辑，强调增存并重，强调居住功能与其他城市功能融合协同，提升城市发展的整体性、协同性。
在指引性方面，《导则》进一步强化空间引导属性，通过对市域县（市、区）、中心城区、都市圈分层次开展空间指引，强化住房发展规划的空间引导性和实施操作性，推动规划由传统发展型规划向建设类规划衔接深化，支撑引导城市住房建设与更新提升。
在科学性方面，《导则》以技术理性与公共价值融合为原则，通过完善编制程序与研究支撑，提高规划编制水平，系统指导地方科学编制住房发展规划及年度计划，全面提升规划和计划的精准性与实施效能，更好地推动住房事业融入社会经济和城市高质量发展的大局，为实现中国城市现代化作出贡献。
致 谢
感谢住房和城乡建设部房地产市场监管司、住房保障司、住房公积金监管司的指导；感谢国务院发展研究中心、国家发改委投资所、中国房地产业协会、中国房地产估价师与房地产经纪人学会、清华大学恒隆房地产研究中心以及北京市、重庆市、深圳市、南京市、长沙市住房城乡建设部门在编制过程中提供的宝贵建议。
主编单位：中国城市规划设计研究院
主管领导：王凯
主审人：刘力飞、张璐
课题组团队：卢华翔、焦怡雪、李烨、王越、葛文静、王祥皓、叶竹
撰稿：李烨、焦怡雪
住房城乡建设部印发城市住房发展规划和年度计划编制导则（试行）
专家解读 | 王凯：突出四大重点，提升住房发展规划的适应性和精准性
原文始发于微信公众号（规划中国）：要素联动、系统施策，加快构建房地产发展新模式——解码《城市住房发展规划和年度计划编制导则（试行）》
规划问道
